中国环境政策思路的演变与发展

－曲格平先生访问记－－中国环境报记者 郭薇

　　1973年全国第一次环境保护之后特别是改革开放30年来，中国有了翻天覆地的变化，环境保护事业也从开创到发展的新时期。如何评价这段历史呢？日前记者采访了我国环保事业的开创者之一，也是改革开放30年环境保护事业的领导者和见证者的曲格平。

　　记者：中国的环境保护事业，从起初的就事论事到成为国家一项战略，经历了哪些主要阶段，其政策思路是什么呢？

　　曲格平：你出了一个大题目，可以写一篇大文章。今天我只能构划一个轮廓。正如你说的，起初环保工作就是从就事论事做起的，某个地方、某个工厂“三废”如何污染了环境，如何治理或综合利用。比如70年代初大连湾滩涂养殖业遭污染、官厅水库的鱼有异味等等，都是就一件件具体事情去调查和处理，并没有与全国海湾和江河污染联系起来。把环境保护与经济社会联系起来，这是从1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议后才有的。在1973年召开的中国环境保护第一次会议上，出台了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”，人们简称为32字方针，把经济发展、全面规划、综合利用、依靠群众和保护环境的目的都包括进去了，体现出当时对环境保护事业的认识。这个方针在社会上还是得到了一定的好评，并对环保事业开展起到了指导作用。

　　记者：现在人们很少再提到这个方针了。

　　曲格平：建设事业在发展，人们对环境问题的认识在不断加深，环境保护战略也在不断发展和完善。1982年我们在回顾10年发展历程和准备第二次全国环境保护文件的时候，就认识到32字方针过于宽泛，不够概括和集中，打算提出一个具有战略高度、有时代特征的大政方针。当时感到最重要的是：环境保护事业的定位，就是在经济社会中占有怎样的位置。经反复切磋并广泛征询意见，提出了“环境保护是现代化建设事业中的一项基本国策”，同时也提出了“同步发展方针”。在征询意见时，对同步发展方针未提出什么异议，但对“环境保护是一项基本国策”却有很大争异。由于对国策地位论证比较充分，国务院还是赞成“基本国策”这个提法。回头看看30多年的实践，也证明环境保护国策地位的确立是完全必要和正确的。

　　记者：很高兴听到您对“环境保护是一项基本国策”出台的介绍，但“同步发展”方针却很少被提及。还想请您介绍一下“同步发展方针”的情况。

　　曲格平：同步发展方针的完整表述是：“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，经济效益、社会效益、环境效益相统一”，同步发展是一个简称。这是在1983年第二次全国环境保护会议上提出来并被国务院所确立的。可以看作是我国环境保护战略的总方针，总政策。它体现了经济、社会与环境保护发展相统一的理念，摒弃了“先污染后治理”的弯路，指明了正确处理环境与发展关系的途径，符合建设有中国特色社会主义现代化的目标和要求。我国提出的“同步发展方针”早于联合国专家委员会提出的“可持续发展”报告5年，如果从1992年联合国环发大会上世界各国把可持续发展接受为发展战略算起早了10年。而二者的基本政策思路是一致的，这说明我国环境政策思路并不滞后。很显然，如果各项发展事业在发展时考虑到环境保护的要求，实行与环境保护的同步发展，并按三个效益相统一去检验，环境问题就会在发展中一并得到解决，就不会形成目前这种严峻环境形势了。联合国环境署官员就曾高度评价过这条方针。很可惜，对这条方针宣传不够，也没有在国民经济和社会发展的战略、规划和政策层面上全面深化和认真执行。

　　记者：以往我们对同步发展方针很少了解，经您的介绍我才认识到这条方针的重要位置和意义。

　　曲格平：同步发展方针，是指导国民经济协调发展的正确方针，从目前国民经济和社会发展来看，仍具有积极的现实指导意义。很高兴，现在又听到有些人提出要走同步发展之路。为了与同步发展方针相配套，1989年第三次全国环境保护会议上提出了环境保护的“三大政策”（一是预防为主，防治结合；二是谁污染谁治理；三是强化环境管理）和“八项制度”（环境影响评价制度、城市环境综合整治定量考核制、三同时制度、排污收费制度、环境目标责任制、排污许可证制、限期治理制、集中控制）。大家对三大政策和八项制度都很熟悉了，就不再细说了。这三大环境政策和八项制度，把环境保护的国策地位和同步发展方针具体化了，是对有中国特色环境保护道路的开拓和发展，是我国环境管理从理念到实践逐步走向成熟的重要标志，也是环境管理由一般号召到靠制度管理的重要转变。

　　三大政策和八项制度在全国得到推行，有力地推动了环境保护事业的开展。实践证明这些政策和措施是符合国情的。为了使这些政策和措施更加具有法律规范性和权威性，更好地推动环保事业发展，在改革开放中，被逐步纳入了颁发的环境法律当中，这些法律规定目前仍在全国普遍实行。

　　1996年在国家颁布的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，把可持续发展确定为国家发展战略，成为我国一切发展事业的指导方针。至此，可以说，我国环境保护的大政方针日臻完善成熟了。

　　记者：通过您的介绍，对我国环境保护方针的发展有了一个比较全面的认识。是不是可以说，我国的环保大政方针是积极的，明确的，现在的问题主要是执行问题？

　　曲格平：我上面介绍的环境保护的方针和政策，大都进入到已颁布的环境法律和法规当中。总的看，法律规定执行的不够好，确实存在一个执行的问题。虽然我国的环境法律还不够完善和不够严格，如果按照法律规定办，我国的环境状况就不是目前这种样子了。

　　不过，方针和政策都是有时间性的。随着经济和社会的发展，方针和政策要不断调整和发展，环境保护的方针和政策也要不断充实、不断调整和发展。已经做出的，只是万里征程中迈出的第一步，今后的路更长，需要继续不断发展。

　　记者：您对环境保护方针政策发展历程说的比较清楚了。我们再换一个题目吧，想听听您对改革开放30年环境保护的评价。

　　曲格平：这也是一个大题目。总的看来，进展很大，成绩卓著。首先是环境保护政策思路渐趋成熟，这是一个重大进展；结合工业企业结构调整，强化监督管理，工业污染控制有了长足进展；在城市广泛开展环境综合整治，环境面貌发生了很大变化，特别值得一提的是，出现了一批环境模范城市，为城市环境治理树立了样板；在自然生态方面，由于实施“退耕还林”政策及一系列生态建设工程，森林覆盖率达到了18%以上，生态环境出现了一些令人欣喜的变化。除上述几个方面外，环境立法有很大发展，执法情况也在不断改善。特别是近些年来，国家下达节能减排指标，推行一些有利于环保的财税政策措施，使一些污染指数明显下降，取得很好效果；环境管理能力建设也有一定进步。由于国家加大了对环境保护支持力度，各方面都引起重视，做了大量工作，成绩应该肯定。

　　但是，在工业化、城市化快速发展、资源和能源消耗大幅度增长的情况下，环境污染仍呈发展之势，面临的环境压力很大。例如城市污染特别是大气污染、江河和地下水质污染、工业废物污染、有毒有害物污染等都相当严重；在自然生态方面的问题也很大，水土流失面积大、土地荒漠化在蔓延、生物多样性减少等。总之一句话，面临环境形势严峻。

　　记者：确实，我们面临的环境形势是严峻的，象您列举的一些环境问题都未得到很好控制和解决。症结在哪里呢？

　　曲格平：不去细说了，简言之就是三句话：发展战略不健全、发展方式陈旧、管理落后。出路就在于落实科学发展观，走可持续发展之路。诚然，这种改革与转变是一件复杂、艰难的事情，但只要国家下定决心，坚持不懈，路是可以走通的。

　　记者：我想再最后提一个问题，您年届80高龄，从事环保工作也已经40年了，您有些什么感悟能给我们说说吗？

　　曲格平：我目前脑筋还不十分糊涂，感悟总是有一些，今天就说两点吧：一是国家的发展方针和政策要力求健全，二是要强化环境管理。先说第一点，各项事业－－包括环境保护事业在内，如果发展的大政方针政策不对头，各项事业就不可能取得好的结果，环境保护也就不可能做好。我国在经济社会发展中出现的问题和弊端，已经有了很好的回顾和得出了必要的结论。今天只说在我40年的环保生涯中对环境的认识。在70年代初，我只把环境问题看成是一个技术工程问题，比如说工业污染吧，只要采用适当技术和工艺就可以解决；对于自然生态方面的环境问题，只要实施生态技术和适当的工程也可以防治。但是，随着时间的推移和不断实践，使我认识到，只靠技术，即使最先进的技术，也不能完全解决环境问题，西方工业化国家所走过的路就证明了这一点。还要靠什么呢？要靠国家实施健全的发展方针和政策。纵观世界环境问题，可以得出这样一个结论；除自然灾害外，发展政策的失当，是造成目前积重难返局面的基本原因。发展方针和政策对保护环境来说是具有决定性意义的。我国面临的严重环境问题更加证明了这一点。

　　令人欣慰的是，进入新世纪后，党中央提出了“科学发展观”，实施以人为本、全面协调的可持续发展战略，建设资源节约和环境友好型社会，这是一个全新的发展理念，是国家发展方针的巨大转变和发展。只要坚定地依照科学发展观去发展，就可以走出一条经济、社会和环境同步发展的协调之路，建成一个资源节约型和环境友好型的和谐社会。依照科学发展观要求，当前从中央到地方正在转变发展思路和部署，并且选择了与之相应地循环经济发展模式。只要坚持不懈，深化改革，并实施相应的政策措施，我们不仅会在经济上出现持续发展的繁荣局面，而且在环境保护上也会面貌一新。对此，我看到了希望，充满了期待。

　　第二，做好环境保护工作，要靠有效的管理。有效的管理，要靠依法监管。纵观西方国家生态环境由坏变好，关键一条就在于依法进行管理，有法必依，违法必究，它们实行的是“法治”，走的是一条依法保护环境的路；我国环境治理效果差，环境问题大，重要一条原因就是有法不依、执法不严，在很大程度上实行的依旧是“人治”。一个是“法治”，一个是“人治”，但两者的效果却截然不同。

　　上世纪90年代，国家把依法治国，建设社会主义法治国家载入宪法。环境保护是现代化建设事业的组成部分，也必须依法保护环境。改革开放以来，国家颁发了25部保护环境与自然资源的法律，可以说当前人们关注的一些环境问题，都有了相应的法律规定，可以做到有法可依，有章可循，只要依照法律规定办，把法律规定落实到实处，经济与环境就可以协调发展。可是，我们没有这样去做。

　　我国目前的环境法律法规，是充分考虑到经济和技术支撑能力，从总体上看是比较宽松的，工业企业和有关方面是有能力做到的。但是，有法不依、执法不严、违法不纠仍然是一个相当普遍的现象。因此，急需深化改革，转变政府职能，真正转到依法行政的轨道上来。

　　加强环境管理，是各级政府的一项要务。当前，全国各级领导人都在学习和落实科学发展观。如何检验科学发展观是不是学好和落实了呢？最终要看经济、社会与环境是不是得到了协调发展。要做到这一步，最重要的就是依法行政，在制定发展规划和进行重大建设项目决策时，要依环保法规和相关规定办理，不能个人或少数人说了算，要实行民主决策，科学决策，减少决策失误；同时，还要坚定地支持环境保护主管部门和有关方面依法行使监督权力，真正做到依法保护环境，促使严峻环境形势尽快好转。