中国环境保护事业任重道远

（2008年10月31日在清华大学的演讲）

曲格平

（一）

　　前些天，我从报纸上看到两句话，一句是：30年前做梦都想不到，今天生活会这样富足和这样好；第二句是：30年前做梦也想不到，今天环境污染会这样严重。这是两句实在话，是众多人的共同心声。确实，改革开放的30年，经济快速发展，国力不断增强，人民生活显著改善，国人为之振奋，世人为之称慕。

　　与快速的经济发展相比，环境保护的脚步显然有些迟缓了。不过，国家和人民也付出了很大努力，做了大量工作，取得了重大进展。成绩应该充分肯定。

　　一是环境保护政策思路渐趋成熟。1978年党的十一届三中全会上，确定了以经济建设为中心的基本路线，拉开了改革开放的序幕。在1979年颁布的《环境保护法》中提出：“保证在社会主义现代化建设中，合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏，为人民营造清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康，促进经济发展”；1983年初，提出“环境保护是我国的一项基本国策”，把环境保护摆上国家现代化建设的重要日程。同时出台了“同步发展”方针和“三大政策”及八项管理制度；这些政策和措施，构成了一个较为完整的环境管理体系，使环境管理由定性管理走上定量管理，由行政命令走向制度的约束，是环境管理的一个重大的具有根本意义的转变。1992年，我国开始实行社会主义市场经济体制，这是改革开放政策又一次质的飞跃。也是在这一年，中国接受联合国环发大会通过的可持续发展理念，并把这一理念提升为国家发展战略；到了新世纪新时期，国家又提出树立和落实科学发展观，构建和谐社会和建设资源节约型和环境友好型社会。所有这些都表明，中国决策层对环境的认识不断提升，政策思路渐趋成熟，顺应了时代的潮流。虽然这些方针和政策落实情况并不好，但是指明了前进的航标。因此，是具有重大意义的进展。国内外的实践证明，政策对于保护环境来说是重要的，甚至可以说是具有决定性的意义。非常可喜的是，上述发展理念和政策思路，大都被陆续颁发的环境与资源保护法律所采纳，成为法律规定。

　　二是对环境污染的防治，从工厂治理到工业结构调整。80年代末，伴随乡镇企业快速发展，环境污染在一些地区日益突出，呈现点状分布格局。到90年代随着工业发展步伐加快，资源消费快速增长，环境污染变得十分突出，环境污染由点状向线状、面状发展，形成流域污染。我国的环境问题伴随工业化、城市化进程的加快而日益加重。环境污染与产业结构、能源结构、技术水平和产业集中度有着密切关系，是一种典型的结构性污染。因此，解决环境污染，在全国广泛开展的达标排放的基础上，同时又着眼于经济结构调整，这是从源头防治，是治本之策。尤其是2002年以来，我国进入新一轮重化工业大扩张时期，高耗能、高排放产业发展迅速，给环境资源带来了巨大冲击。在这种情况下，如果仅仅着眼于单个企业的污染治理，污染物排放总量不仅不会下降，反而会继续上升。因此，必须下大力进行产业结构调整，这是遏制环境污染、实现节能减排目标的治本之策。为此，国家采取了许多措施，出现了一些可喜的变化。把工厂的过程防治与工业结构调整的源头防治相结合，对控制环境污染发挥出标本兼治的良好效果，找到了一条有效控制环境污染的管理措施。　

　　三是把生态恢复与建设摆上了国家日程。1998年长江、松花江、嫩江流域发生大洪水灾害，惊醒了全国人民，人们看到，由于破坏植被特别是大量砍伐森林，严重水土流失淤塞河道，加剧洪水灾害的严重结果。国家认识到了治水必先治山，治山必先兴林的道理，实施了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”政策措施。到2006年已投入1300亿元，退耕还林2567万公顷，封山育林133万公顷，不仅提高了森林覆盖率，减轻了水土流失，而且使部分地区农牧民生活有所改善。除退耕还林工程外，国家还实施了天然林保护工程、“三北”及长江等流域防护林体系建设工程、京津风沙源治理工程、野生动植物保护工程和草原恢复及建设工程等。截至2005年底，人工种草累计保留面积达到1300万公顷，草原改良面积1400万公顷，草原围栏3300万公顷，有20%的可利用草原实施了禁牧、休牧和划区轮牧。国家把建立自然保护区作为保护生态环境的重要措施。截至2005年底，全国共建立各级各类自然保护区2300余处，面积达150万平方公里，约占陆地国土面积的15%，初步形成了类型比较齐全、布局比较合理的全国自然保护网络。

（二）

　　通过回顾我国环境保护的发展历程，可以看到这样一个矛盾的现象：环境保护工作虽然取得很大进展，但生态环境却在不断恶化，形势依然十分严峻。大家不仅要问：发达国家自上个世纪六、七十年代以来，开展了大规模的环境治理，经过二十多年的努力，于上个世纪九十年代左右，基本上遏制住了环境污染，环境状况大为改观。我国上世纪八十年代开始了环境污染治理行动，相对于发达国家大约晚了二十年左右，但迄今也有二十多年的治理时间了。可是，为什么我们至今没有控制住环境污染问题，部分地区和领域甚至还有愈演愈烈之势，问题到底出在哪里？

　　在十多年前，我在“我国环境污染的症结所在”一文中，就试图找寻原因所在。从今天来看，该文所提出的几大症结依旧存在，也就是驱动环境污染的一些因素依旧在发挥着强大的作用力，我们所做的环境保护防治工作及其所取得的进展，很大程度上只是在努力抵消其作用力。今天，我想再试着梳理一下这方面的问题。这种梳理，应该看到两个方面因素：一个是客观因素，另一个就是主观因素。谈及客观因素，是要正确认识当前我们所处的工业历史发展阶段，把握经济发展的内在规律和环境污染的演变规律，从而制定正确的环境保护方针政策；谈及主观因素，也是找出我们在环保工作中有哪些缺陷和问题，与发达国家相比还有哪些不足，需要在今后工作中加以改进，从而为最终解决环境问题，实现可持续发展铺平道路。

　　在讲问题之前，让我们先看看学者们提出的一个公式：

　　污染物排放量＝人口×人均GDP×单位GDP能源资源用量×单位能源资源用量的污染物排放量

　　这个公式，提出了形成污染物排量的几个方面。我们不妨参照这个公式，看看中国环境污染的一些驱动因素。

　　一是人口增长问题。可以说，没有哪个国家在如此庞大的人口规模上推进工业化。据世界银行统计，全球完成工业化的国家和地区，包括七国集团的美国、日本、德国、法国、英国、意大利、加拿大，以及经合组织中的其他16个成员国，还有亚洲四小龙等新兴工业化国家和地区，人口总计9.2亿人，占全球人口的14%。而我国现在人口13亿多，已超过上述工业化国家和地区的人口总和近４亿人。可想而知，在一个人口占世界五分之一、且超过所有工业化国家人口总和的国家推进工业化，其对环境的影响和压力是巨大的。在上世纪80年代，我与李金昌先生合写了一本叫《中国人口与环境》的书，我们的结论是：从历史和现时来看，庞大的人口压力是中国生态环境恶化的一条直接的、重大的原因。不过，通过教育，把13亿人的文化素质提高，不要说达到世界最好水平，就是达到香港目前的水平，那就不是压力，而会变成一种巨大的社会推动力。因此，我们应努力使这种前景尽快到来。

　　二是经济增长速度问题。可以说，没有那个国家以如此之快的经济发展速度来推进工业化。人均GDP反映的是一国经济发展水平，虽然目前我国人均GDP还不高，只相当于欧洲、日本上个世纪60年代中期、韩国70年代初期水平，但我国经济发展速度之快，保持时间之长，是目前世界上所有工业化国家历史上所未曾出现的。1978－2007年近三十年间，我国GDP年均增长速度达到9.7%，2007年人均GDP达到2500美元（按汇率计），已跨入中等发达国家行列。在工业化国家历史上，也只有日本在战后20多年里达到过这样快的速度，1950－1973年二十三年间，其GDP年均增长达到9.68%，而德国只有6%，其他国家也只有3%－5%左右，而这个时期恰恰是这些国家环境污染最为严重的时期，所谓“公害泛滥期”。可以说，我们用30年时间，走过了欧美国家两、三百年所走过的历程。而这些国家两三百年所累积的环境问题，也在我们国家这三十年中集中爆发了。我们赢得了时间，同时却付出了巨大的生态环境代价。

　　三是产业结构问题。可以说，没有哪个国家在如此不协调的产业结构下来推进工业化。单位GDP能源资源用量，实际上反映的是一国的产业结构。我国的经济结构明显表现为第二产业倚重，第三产业倚轻。而工业结构中，重化工业偏重，轻工业偏轻。2003年以来，我国重化工业发展迅速，进入了所谓“重化工时代”，工业结构表现为以重化工业为主导的特征，重工业占工业总产值的比重由2000年的60.2%上升到2007年的70%以上，短短几年内提升了10个百分点。2007年，我国第三产业增加值占国内生产总值的比重还不到40%，而经合组织国家这一比重平均超过70%，与我国发展水平相近的巴西和印度分别为75.1%和51.2%。与偏重的产业结构相对应的是，近年来我国能源资源消费增长迅速。2000-2006年，能源消费总量年均增长10%，电力消费量年均增长13%，粗钢产量年均增长22%，十种有色金属年均增长16%，水泥产量年均增长13%，乙烯产量年均增长12%。从世界范围来看，我国能源资源消费与GDP占世界比重不相称，加之我国能源结构以煤为主，对环境影响很大。中国一次能源消费中煤占近70%，而OECD只占20.5%：中国终端能源消费中煤占37.3%，而OECD只占3.5%。到了2005年，我国GDP占世界总量9.7%，按市场汇率计占世界比重5%，而能源资源消费量占世界比重则大幅度超出，其中初级能源消费占比14.7%，电力消费占比13.6%，钢铁生产占比31.2%，水泥生产占比46.6%。由此可见，中国近年来偏重的产业以及与此相应的能源资源高消费，对环境特别是大气环境所带来的冲击是无可估量的。

　　四是技术水平和污染治理水平问题。可以说，没有哪个国家在如此低的技术水平和污染治理水平上推进工业化。上个世纪80年代，我国乡镇大发展时期，许多企业工艺原始，设备落后，管理粗放，生产还处于手工作坊式阶段，特别是一些造纸企业，其工艺技术水平甚至还停留在蔡伦造纸时代。近年来，虽然生产技术有所改进，但因技术“锁定”效应，工业生产工艺总体上仍处于较低水平，单位产品的能耗、物耗和污染物排放，与世界上发达国家相比，仍有很大差距。2005年，我国电力、钢铁、有色、石化、建材、化工、轻工、纺织8个行业主要产品单位能耗平均比国际先进水平高39%。造成这种状况的技术根源主要是（1）工业部门小型企业数量多，占产量比重大，中小型工业企业的产品单耗比大型企业高30%－60%；（2）装备技术水平低，能源消耗大，如中小电动机运行效率，中国为87%，美国是92%；（3）能源质量差，如炼焦精煤平均灰分，中国为9.92%，而美国仅7%，发电用煤平均灰分，中国为26%，美国仅为10.3%；（4）资源再生比重低，如废钢占粗钢产量的比重，中国只占1／4，世界平均为43%，废钢再生利用与铁矿石制铁炼钢相比可节能58%；废纸占造纸原料比重，中国只占1／3，日本为60.3%，废纸再生能耗比用木材造纸少80%。由此可见，工业生产较低的技术水平和装备水平，也是我国污染物排放量居高不下的重要原因。

　　以上四个方面是构成中国环境污染的一些重要因素，这是现有客观存在。而在这些所谓客观存在的因素中，不容回避的是，在政策和工作上存在许多重大失误。　

　　对于我们面临的严峻环境形势必须正视。总的看来，环境污染还在发展，老的问题没有解决，新的问题接踵而来，污染范围和领域不断扩大，污染危害在加剧。同时，土地荒漠、沙化还在发展，生态系统结构破坏严重，生态赤字不断增加。有的认为，我国严峻环境形势已出现“拐点”，这种判断恐难成立。

　　造成严重环境问题的因素，除客观因素外，主观因素占有很大比重。今天我只讲两点属于主观方面的因素。

　　一是，经济发展方式转变迟缓。我们多年来一直强调转变经济增长方式，即从粗放型的经济增长方式转变为集约型的经济增长，但是进展却相当迟缓。如果目前这种高投入、高消耗、高污染的经济增长方式不作改变，严重环境污染状况就难以改观。走新型工业化道路，国家已选定发展循环经济方式，这是一项明智的选择，国内外的实践都证明，实施这种发展方式，不仅可以促进经济的持续发展，而且可以从源头上解决环境污染的问题。

　　当前推行循环经济方式遇到的障碍，主要是体制上存在的一些弊端所致。像一些重要资源不是由市场配置，而是由政府来支配。价格扭曲、行业垄断、有利于环保的财税政策不到位等等，也都出自同一根源。这就需要深化改革，铺平发展道路、才能实现经济增长方式的转变。

　　二是法制松驰，监管不力。国家已颁布环境与资源保护方面的法律25部，主要领域和方面都有了规定，如果按照法律规定去办，现存的环境污染和生态破坏问题应该得到控制。但是有法不依，执法不严的现象普遍存在。原因就在于政府的不作为。环境法规定，各级地方政府“对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。实际上许多地方政府把这一法律责任放在了一边，甚至对依法监管进行干扰。国家对地方领导干部的政绩考核制度过分强调GDP的增长，没有把环保政绩与经济成绩同样对待，也是促使地方政府对环境保护不作为的重要原因。另外，就是环境行政管理部门能力薄弱，原因就是授权有限，环保法律授权就很有限，国务院也末给予与职责相应的监管权力。编制过小，与承担的职责极不相称，而且人员素质也不能完全符合要求。因此，转变政府职能，依法行政，依法保护环境和加强环境管理部门能力建设，是当务之急。

（三）

　　展望我国环境形势，总体是看好的。主要寄予以下三点：

　　一是落实科学发展观，只要做到这一点，实现经济、社会和环境的协调发展，环境问题就可相应得到解决；二是大力推行循环经济发展方式，在促进经济健康发展的同时，环境污染也可以一并得到解决；三是依法行政，强化环境管理，依法保护环境。