回顾与思考

曲格平

一

从1969年我被调到国务院工作起，开始接触环境保护方面的事，算起来已近40个年头。光阴荏苒，逝者如川，我由“不惑”之辈，步入了古稀之年。回顾几十年的环保历程，既有喜悦，也有缺憾。

做环境保护工作，我是“半路出家”，没有专业知识，缺乏实践经验，一切都要从头学起，边干边学，边学边干，虽说对书本知识学习还算努力，但不系统，不深入。我写过许多文章，也出过几本书，都是围绕环境保护这个主题的。我写文章不是为了发表而写，纯系工作上的一种需要。从国家设立环境保护管理机构起，我就担任一些领导工作，部署工作要写成文字，总结工作要写成文字，应邀作演讲也要写成文字，就是一些专论性文章，也是就工作中的问题感悟而发，纯理论性探讨的文章不多。总的看来，我的文章主要在找出环境管理工作的新思路，谈不上什么理论创新，可说是对我国环境保护发展历程的一些记录。要说我的书有什么特色的话，这就算是特色吧。

从上个世纪80年代初始，我的一些文章就陆续编辑出版，到目前累计已有十多本。承热心朋友和出版社的一片盛情，将以往出版过的主要著述汇成一套文集出版，并作为对我近40年来从事环保事业的纪念。欣慰之余，也忐忑不安。本文集能为希冀了解30多年来我国环境保护发展历程的人士提供一些参考，也不枉热心朋友们的盛情了。

在文集编辑出版过程中，我粗粗翻了一下文稿，对近40年来的历程作了一番回顾。感想是什么？我以2004年3月一次在中央电视台访谈中的对话来表达。当时，有人问：您为什么投身环保事业、您成功的秘诀是什么？我回答：坦诚地说，我不是有环境觉悟主动去做这项工作的，我做环保工作纯属一种偶然。不过，当我接触这项工作以后，认识到这项工作的重要性和迫切性，就下决心做下去，一做就是35年。回头看看，我对工作还算努力，做了一些工作，也曾得到过国内外一些褒奖；但是，我没有多少成就感，不认为自己是成功的。面对严峻的环境形势，我一直有一种压抑感。我取得的一点成绩与整个事业相比，与人民群众的期望相比，相差太远了。有时我在想：如果在位时多动些脑筋，多向国家提出建议，多做一些争取，有些事情会不会做得好一些呢？遗恨很多（见《梦想与期待》第五编）。 　

二

环境意识是一个国家环境保护事业发展的根本动力。我首先要说的是，30多年来我国的一个显著进步可说是全民环境意识的不断提高。在上世纪70年代初，“环境保护”这个词对于公众来说还是一个陌生的概念，而今天，不用说城镇居民，就是广大农民都认识到环境

＊　2007年２月作者为《曲格平文集》所写的序言

污染的危害性，环境问题已成为社会广泛议论的热门话题。

上世纪70年代初尚处在“文化大革命”动乱期间，为出版享誉世界的《只有一个地球》这本书，冒了很大的政治风险才得以出版。如今，不仅有“中国环境科学出版社”这样的专业出版社，几乎我国所有出版社都在大量出版环境保护方面的书籍；上个世纪70～80年代在新闻媒体上罕有环境保护方面的报道，今天成为各类媒体报道的主题之一。打开电视或者掀开报纸，有关环境保护的报道比比皆是。新闻媒体在宣传群众、动员群众广泛参与环境保护方面发挥出了巨大作用，突出表现在1998年的长江、嫩江特大洪水灾害的广泛报道上，使全民受到了一次生动深刻的环境教育，并导致了退耕还林、退田还湖等新政策的出台和实施；学校环境教育广泛发展，几百座大学设立了环境保护专业，每年都有近万名受过专业培训的学生走上工作岗位；特别是民间环保组织（NGO）从无到有，在城镇遍布发展，它们宣传群众，监督法规的实施，成为环境保护一支十分活跃的力量。

在上世纪80～90年代，就国家环境管理层面来说，建起了宣传教育和政策研讨的4个平台，这4个平台对我国的环境保护事业发展都产生了重大影响。

第一个平台是1983年创办的《中国环境报》。1982年国家环境管理机构结束了多达10年的临时状态，成为新设立的“城乡建设环境保护部”的一个局。人们在欣喜变成国家正式机关时，猛然发现与社会各界的联系中断了，环保工作处于十分被动的局面。作为环保局新任局长，我感到很大压力。如何冲破这种封闭和沉闷状态呢？当时我想如果能办一张报纸，建立起环境保护的舆论阵地，把国家环境保护的方针政策、法律规定和具体要求宣传出去，同时让各地区各部门的环保情况和广大群众的声音反映出来，不失为一条出路。我把这一想法向新任部长李锡铭说明了后，真幸运，得到了他的热情支持，并在部务会上得到了通过。就这样，这个报纸办起来了。《中国环境报》一出台，就受到社会各界的欢迎，显示出强大的生命力。可以说，二十多年来《中国环境报》在宣传党的环保方针政策，普及环保知识，提高全民环境意识，实施正确的舆论导向和舆论监督方面发挥了积极作用。开展宣传教育，不断提高全民的环境意识，是环境保护事业的一项基本建设，是做好环境保护工作最重要和前提性的条件。这项事业不是抓一阵子就可完事的，需要长期地抓下去。为这项事业投入一些人力物力是值得的，是回报率最高的事业。

第二个平台是1984年建立的“国务院环境保护委员会”。1982年前，国家设立了国务院环境保护领导小组及其办公室。十年中，尽管“国环办”处于临时状态，但是，靠“国务院”这个大牌子对各部门各地区进行组织与协调还是很有成效的。1982年机构改革，成立了城乡建设环境保护部，撤销了国务院环保领导小组及其办公室。在工作实践中，很快就发现通过新组建的“城环部”进行组织协调，不仅程序繁复，而且受职权所限，几乎难以实行。环境保护是涉及各行各业和各级地方政府的大事，不解决组织协调问题，环保工作就难以开展。当时我想，如果在国务院设立一个不上编制的环境保护委员会，以组织和协调我国的环境保护工作，无疑是最好的做法。于是，在第二次全国环保会议后向国务院上报的《国务院关于环境保护工作的决定》草案中，提出了这一建议，得到了当时分管环保工作的李鹏副总理的赞赏，并受到当时分管机构改革的田纪云副总理的重视。当时，在国务院正在大力清理撤销非常设机构的时候，国务院领导还是把环保作为一个“特例”，决定成立国务院环境保护委员会，并在决定中指出：“委员会的任务是研究审定环境保护方针、政策、提出规划要求，领导和组织协调我国的环境保护工作”。当时任常务副总理的万里同志指示说：设立这个委员会不能流于形式，要切实把国家的环境保护工作抓起来。国务院确定李鹏副总理兼任这个委员会主任。国家计委、经委、科委、城环部等24个（后增至39个）部门领导人组成委员会，办公室设在环保局，由我任办公室主任。委员会每3个月开一次例会，每次会议都由办公室做好充分准备，提出会议文件和决议草案，李鹏副总理和后期接任的宋健国务委员在会前都要听取汇报。从1984年至1997年期间，委员会共召开37次工作会议，研究审议了80多项涉及国家和地方重大环境问题的规划、政策、规定、条例、决定，等等。每次会上都指定国家有关部门和地方领导人作专项环保工作汇报。在委员会的要求和督促下，各有关部门和各地方开始把环保工作摆上工作议程，做了大量富有成效的工作。国家环保局凭借“国务院环境保护委员会”这个平台，冲破自身职责限制，把环境保护做得有声有色。环保政策、管理制度和机构建设，基本上都是在这个期间建立或健全起来的。这充分说明，像环境保护这样涉及经济社会方方面面的事业，建立强有力的协调机制是十分重要的。所谓“强有力的协调机制”，就是说在法律制度尚不健全的情况下，应该要有重视环保事业、并且具有权威的领导人来亲自抓这件事情。令人欣慰的是国务院环境保护委员会先后两任领导人都具备了这样的品格。有关部门对委员会也很重视，派了比较得力的领导人参加委员会的工作。在委员会成员中，先后有4人被选为中共中央政治局常委，其中3人担任了总理。国务院环境保护委员会在领导、组织和协调全国环境保护的十多年中，开创了环境保护工作的新局面，是一段特别值得怀念的时期。很可惜，1998年国务院环境保护委员会被撤销了。

第三个平台是1992年设立了“中国环境与发展国际合作委员会”（简称“国合会”）。1991年我在参加海南发展的一次国际研讨会上受到启发：如果能在环境保护方面设立一个国际合作论坛，让国家领导人和有关部门能听到国外环境与发展情况，以及对中国环境与发展的建议与意见，以促进中国的协调发展，无疑可弥补我们知识与经验的不足。我首先与宋健国务委员商议，他表示积极支持。经与国际友人马丁?里斯先生商讨，拟出了论坛活动方案。但在征求有关方面意见时，遇到了困难，有不少持不赞成态度。但李鹏总理在听取汇报后，毫不迟疑地表示支持办这个论坛，因为他在担任副总理期间分管环保工作时，深知借鉴国内外专家意见的重要。

国合会由国内外著名专家和有关部门领导组成，有中外委员四十多人，还有若干课题组成员。第一届主席由宋健国务委员兼任，第二届主席由当时任副总理的温家宝兼任，第三届主席由曾培炎副总理兼任。还有几位国内外副主席，从成立到现在，我一直在担任副主席。15年来，国合会就环境与发展、能源与环境、环境污染与控制、西部开发与生态保护、资源核算、生物多样性保护、环境与贸易、循环经济、生态补偿机制、公众参与、环境执政能力等方面开展专题研究，并向中国政府提出建议。每年的建议都由总理亲自听取并回答委员们提出的问题，有时国家主席、人大委员长、政协主席也听取委员们的意见。对一论坛如此重视，在我国是罕见的。国合会作为我国政府进行民主、科学和综合决策的高级思想库，对我国环境保护和可持续发展事业做出了重要贡献。这一独特的论坛，不仅受到我国政府的积极评价，也在国际上产生了广泛影响。这个委员会已历经3届15年时间，还办不办下去呢？温家宝总理在2006年11月10日听取中外专家意见时表示：要长期办下去，一直办到国际社会对我国的环保事业满意为止。

第四个平台是从1993年起开展了“中华环保世纪行”活动。1993年我到全国人大新设的环境与资源保护委员会工作，并被选为委员会主任委员。我提出组织新闻单位开展“中华环保世纪行”活动，把舆论监督与法律监督结合起来，可以更加有效地推动环保工作的开展。委员会一致赞成我的意见，全国人大常委会领导也表示支持，于是从1993年开展起“中华环保世纪行”活动。组委会由全国人大环境与资源委员会牵头，中央宣传部、财政部、国土资源部、广电部、国家环保局（总局）、农业部、国家林业局、水利部、共青团中央等14个部门参加，围绕环境问题和执法情况，通过电视、广播、报刊等各种媒体进行宣传报道，特别是对严重污染环境、破坏生态的事例进行揭露曝光，在社会上引起了强烈反响。舆论监督与法律监督相结合，促进解决像黄河断流、淮河污染、渤海污染、晋陕蒙“黑三角”污染，以及滥捕、滥猎野生动物等一大批老大难环境问题，在全国形成了一股强大的“绿色”冲击波，受到公众的好评。据不完全统计，15年来，国家一级和省市的主要新闻单位的61 500名记者参加了这项活动，编发各类通讯报道216 500篇。“中华环保世纪行”活动起初由国家一级举行，现在已在全国31个省、直辖市、自治区所辖的400多个城市陆续展开。各级人大对此十分重视，列入工作议程，领导亲自抓，成为依法监督和舆论监督的一种新形式。“中华环保世纪行”活动之所以长盛不衰，除受到公众的欢迎外，一条重要原因是得到了像乔石、李鹏、朱镕基、吴邦国、田纪云等领导人的不断鼓励与支持。更有像王丙乾、邹家华、盛华仁副委员长的鼎力支持。

以上4个平台，除国务院环境保护委员会外，其他三个平台都还存在，并继续在宣传群众、舆论监督和政策探讨方面发挥着积极作用。设立四个平台的建议之所以被采纳实行，首先是这些主意确实是推进我国环境保护事业所需的，但更重要的是由于改革开放的大环境和领导者从善如流的政治家风度。对此，我感到欣慰。

在我们看到全民环境意识提高的时候，也不可估计过高。从我国面临的严峻环境形势来看，我国公众的环境意识特别是各级领导人的环境意识还不高，重经济、轻环保成为我国严重环境问题的一条重要根源。

据最近中国环境文化促进会对我国公众环境意识的调查：公众对环境问题的了解程度为57分，处于不及格水平。其中城镇公众对环境了解程度最高，为58分，也没有达到及格线；农村公众对环境问题的了解程度为50分，与及格线有更大的距离。从不同人群看：党政机关、社会团体、事业单位的高层干部得分为73分；企业高层管理人员得分64分。在对环境问题的关注程度上，总的情况是：关注眼前问题和与自身关系密切的问题多，而对全局性和长远环境问题关注少。从以上调查可以看出，我国公众对环境问题的了解程度和关注程度都还很低。

从“光明日报”报业集团主办的《文摘报》2006年11月16日第一版上看到，在“官员环保觉悟不如百姓”标题下报道：“山西省环境厅日前公布的一项问卷调查中显示，93.31%的群众认为，环境保护应该与经济建设同步发展，然而却有高达91.95%的市长（包括厅局长）认为加大环保力度，会影响经济发展。”这一调查结果令人吃惊，发人深省。这个问卷调查只是山西独有的现象呢，还是其他省市也存在？不敢妄评。让我们看看2006年环保指标完成情况：国家规定二氧化硫和化学需氧量两项排放总量比去年要降低2%，并且列为约束性指标。但是执行情况呢？不降反升，二氧化硫同比升高2.4%，化学需氧量同比增高1.9%。而GDP不是国家约束性指标，不但没降，反而继续上升。这一事实正好印证了山西省问卷调查结果。现在一些地方政府领导人，口头上也重视环境保护，但是一接触实际，特别是当经济与环境发生矛盾时，就只顾经济增长而不顾环境保护了。因此，大力开展环境保护的宣传教育，切实落实科学发展观，把经济建设与环境保护同等对待，同步发展，依然是摆在我们面前的一项紧迫的战略性任务。

三

国际国内的实践证明，政策对于环境保护来说，是有着决定意义的。 我国根据实际情况，相继出台了一批环境保护的方针、政策、法规和制度。总体看，我国环境政策思想渐趋成熟，这可以看作是我国环境保护事业另一项重大的进展。

一是确立了环境保护的国策地位。上世纪80年代初，在起草第二次全国环境保护会议文件时，我们认为，首先应确定环境保护事业在国民经济和社会发展中的地位。通过对国情的分析，我们认为环境保护关系到自然资源的合理开发利用，关系到国家的长久发展，关系到广大人民的生命健康，是强国富民安天下的大事。这样的事业，应该立为国策。我们先把这一想法向常务副总理万里汇报。他当即表示：要像计划生育一样，环境保护也应立为一项基本国策，必须摆上重要议程，认真加以对待。在1983年底第二次全国环境保护会议上，李鹏副总理在大会报告中宣布：环境保护是中国的一项基本国策。国策地位的确立，把环境保护由一个发展边缘地位移至现代化建设的中心位置，从而有力地改变着人们的价值观和发展观，对推进我国的环境保护事业和建设和谐社会有着重大意义。

为了与国策地位相配套，我们提出了“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一”的战略方针，表达了环境与经济社会发展相统一的思想，摒弃了“先污染后治理”的陈腐观念，体现出建设有我国特色社会主义现代化总目标的要求。这一同步发展的方针与五年后国际上提出的“可持续发展”方针是一脉相承的，而且表述的似乎更完整更实际一些。

二是建立起环境保护的基本政策与管理制度。总结多年来我国环境保护的实践和纵观西方国家环境保护的进程无不证明，环境状况的好坏都是政策导致的结果。不当的政策导致环境污染的蔓延，甚至酿成社会公害；积极的政策可降低环境污染的危害，并使整体生态环境逐步得到恢复和改善。有效的环境管理，是执行积极政策的结果。自1983年第二次全国环境保护会议后，我国把建立环境管理制度摆在了工作的首位。通过5年的摸索和实践，各地在强化环境管理方面出现了一些有益的做法和经验。通过总结筛选提升，并借鉴国际社会的经验，提出了一批政策和制度措施，在1989年第三次全国环境保护会议上，集中推出了“三大环境政策”和“八项管理制度”。三大政策是：预防为主、防治结合、综合治理；谁污染谁治理和强化环境管理。八项管理制度是：三同时制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度，排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度。不久，这些政策和制度以国务院名义发布实施，并陆续被不断出台的环境法律所吸纳，变成法律规定。

为何将“预防为主”、“谁污染谁治理”和“强化环境管理”称为三大政策呢？大就大在三项政策均具有总体性、基础性和方向性特征。我国许多环境经济政策、技术政策和管理政策，都是从这三项政策中衍生或延伸出来的。三项政策各有相对的独立性，但更具有统一性和系统性。三项政策中强化管理是中心、是主体，预防为主和谁污染谁治理为“两翼”，是围绕着强化管理这一中心展开的。把强化环境管理作为政策中心，这是依据国情而定的。在我国经济、科技发展水平不高、国力有限的情况下，不可能靠高科技、高投入来解决环境问题，最有效的办法是依靠政府采取行政的、法律的和经济的手段，强化环境管理，以管理促治理，以管理促保护。在当时政企合一的情势下，环境管理部门摆脱政府直接管企业的束缚，不去直接管企业的污染治理，而是行使政府的监管职能，促其治理，这是我国环保工作在指导思想上具有重大意义的转变，在第二次全国环境保护会议上，得到国务院的充分肯定。“三大政策”和“八项管理制度”，是对有中国特色的环境保护道路的开拓和创新，把不同的管理目标、不同的控制层面和不同的操作方式组成为一个比较完整的政策和管理体系，基本上覆盖了主要的环境领域，建立起一个充满活力而又灵活有效的环境管理机制。这是立足于国情，总结多年环境管理经验，学习借鉴外国先进经验的产物，也是改革开放、创新奋进的成果，是我国环境管理从理论到实践逐渐走向成熟的标志。二十多年来，“三大政策”和“八项管理制度”一直在被实行，证明是积极可行的。

三是建立起了法律法规体系，努力把环境保护建立在法制基础上。从1979年9月第一件《环境保护法（试行）》颁布，到2005年《可再生能源法》的出台，已颁布《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《野生动物保护法》等控制污染、保护环境的法律9件；森林法、草原法、防沙治沙法、水法、水土保持法等保护自然资源法律15件，覆盖了主要的环境资源领域。同时，在宪法、刑法、各项经济法、环境保护行政法规、地方性环境保护法规和规章、签署的国际环境公约、最高人民法院做出的有关司法解释等方面都做出了相应规定，已形成了一个比较完整的环境法律体系框架。用20多年时间建立起这样一个基础，应当说法制建设的进程是快的，成效是显著的。

环境立法由传统理念向可持续发展全面转轨，2002年出台的《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》做出了积极探索。《清洁生产促进法》一改过去污染产生后的治理，转向生产全过程的控制，要求改进设计，使用清洁能源和原料，采用先进的工艺技术与设备，改善管理、综合利用，提高资源利用率，减少或避免在生产、服务和产品使用过程中污染的产生和排放，并且通过建立绿色标志，扩大公众参与环保行动的机会，为走新型工业化道路提供了重要的法律保障。《环境影响评价法》是体现“预防为主”和可持续发展的一部法律，它规定对建设项目和对环境有较大影响的发展规划，如国土、城市、工业、农业、林业、能源、交通、自然资源等方面的发展规划，都必须遵循“先评价，后建设”的法律程序。在我国立法中，这部法律首先确立了公开、民主和科学的决策法律程序，意义重大。

从1979年的《环境保护法（试行）》到2002年的《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》，我几乎跟随了整个立法进程，其中有些法律我参与了起草、修改，有些还参与审议和表决。在我的环保生涯中，环境立法是我参与比较多的一桩重要工作，特别是在全国人大工作的十年，几乎全部精力都放在立法上，从章节到条款乃至字句，琢磨推敲，反复磋商，可以说倾注了心血。我的一个基本信念是，只有靠法治国家才能长治久安，也只有靠法治，才能有效保护和改善环境。虽然目前仍存在有法不依、执法不严、违法不究的现象，但是，以法治国却是不可抗拒的历史潮流。

四是可持续发展被列为国家发展战略。1992年联合国环发大会后，我与张坤民同志牵头编写了《环境与发展十大对策》，这个“十大对策”涉及我国实施可持续发展的主要方面。其中“实行可持续发展战略、转变传统发展模式”列为十大对策之首。该报告由中共中央、国务院发至全国推行。1994年，我国发布了世界第一个国家级二十一世纪议程，公布了中国实施可持续发展的行动计划和措施，1997年国家把“可持续发展”上升为国家发展战略，“可持续发展”已经成为经济和社会发展的指导方针。

近年来，中央相继提出科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，建设和谐社会，对环境保护提出了更高要求。总的看来，我国环境保护政策思想渐趋成熟，初步建起了一个符合国情的和可持续发展要求的政策体系框架。

我们在积极评价环境保护的方针、政策、法规制度进展的同时，也要看到问题和不足。我国法律和规章，缺乏激励和惩罚措施，比如国家财税政策可以在推动环境保护事业中发挥积极作用，对浪费资源、污染破坏环境的经济行为实行约束性或惩罚性措施，对节约资源、保护环境的经济行为实行鼓励性措施，可是我们缺乏这种相应的制度。同时，法律规定过于原则，缺乏操作性。人们常说“以法律为准绳”，如果对同一法律条文各作各的解释，那就没有什么“准绳”可言了；另外，环保政策和制度也应随着经济和社会的发展进行创新、演变和跟进。对于环境保护这样一项全新事业来说，没有政策和制度的创新，就难有发展。学习借鉴国外先进经验，是环保战线的一大长处，应继续发扬这一长处。

随着环境政策、法律法规的推进和实施，我国在控制环境污染和生态破坏方面也取得了一定进展。长期以来，环境保护的重点放在了控制工业污染和城市环境污染两大方面。在工业污染控制方面，通过调整产业结构，淘汰落后生产能力和监督环保法规的执行，工业污染防治开始出现四大转变：从点源治理向点源与流域、区域整治相结合转变；从浓度控制向浓度与总量控制转变；由末端治理向源头和过程控制相结合转变；从单项治理向调整产业结构和调整工业布局转变。据统计，“全国90%的排污企业实现了主要污染物达标排放”，虽然这种统计难免有些“水分”，但是，在工业快速发展的情况下，工业污染防治确实取得很大进展。在防治城市环境污染方面，通过环境综合治理，加强基础设施建设，调整产业结构和工业布局，城市环境状况有所好转。特别可喜的是，出现了像桂林、大连、威海、张家港等60多个“国家环境保护模范城市”，这批城市符合提出的环境、经济和社会的28项指标，创建出一个比较清洁和适于人类居住的城市环境。这批城市虽然占全部城市比例不大，但是却让人看到了希望。在自然生态恢复方面，从上世纪末因洪水灾害引发的反思，实行了退耕还林、退牧还草、退田还湖等政策措施，使部分地区极为恶化的生态开始有所恢复，特别是森林覆盖率有明显上升，让人们看到了恢复西部大面积土地退化的希望。

但是，近30年来，对严重的环境污染和自然生态破坏的恢复和治理，总的看措施不够有力，规划目标一直没有完成，治理赶不上污染和破坏，与迅速的经济增长形成强烈反差，我国面临的环境形势十分严峻。

四

从2003年到2006年，我作为国务院中长期科学技术战略规划专家顾问组成员，参与了国民经济各项战略规划的讨论，看到许多规划都包含了环境保护的内容，使我比较全面地了解到我国环境保护的现状及可能的各种情景。这次的科学技术发展战略规划研究，有科学家和社会各界人士参与，是历次规划参与人数最多和最透明的一次。经过广泛深入地分析论证，普遍意识到我国环境问题的复杂性和严重性。目前，媒体中常见到的评价我国环境现状的许多表述和结论，很多就出自这些规划研究的报告。比如对2020年我国环境状况的三种基本情景分析：一是当前这种污染局面继续下去，环境状况会比现在恶化4～5倍；二是维持在目前的环境质量水平上，那就需要使GDP能源资源使用效率提高4～5倍才有可能；三是环境质量有比较明显改善，就需要把能源资源利用效率提高8～10倍才能做到。这种测算和判断，就出自于孙鸿烈院士领导的课题组的报告。总的看来，我国面临的环境形势十分严峻，任何想轻而易举地解决这些问题都是不现实的。

我国环境问题是多方面的，并且相当严重，改变这种状况，实现生态环境的良性循环，需要付出长期不懈的努力。在到21世纪50年代的长期发展目标中，只能分阶段、抓重点、有步骤地去进行。到2020年的十多年，我认为应抓三大战略重点，即城市环境改善、水环境保护和土地退化的治理。实际上，这三个方面也应是长期的治理重点。

在全国600多个城市中，除60多个环境模范城市外，总体看城市布局不合理，基础设施薄弱，环境质量状况很差，成为集大气、水体、垃圾、噪声、食品等污染于一体的区域，治理任务十分繁重，在到2020年期间只能抓重点。前些年国家环保局在实施修改后的《大气污染防治法》时，曾选择113个城市作为大气污染控制的重点，这些城市人口占城市总人口的70%左右，GDP占60%以上，如果把这些城市的大气环境治理好，全国城市的总体情况就会有重大变化。通过调整产业结构、能源结构和工业布局结构，积极推行清洁生产和大力绿化等措施，使环境污染基本得到控制，城市环境质量有比较明显改善；争取到2030年全部城市的环境污染得到控制，城市环境质量达到比较好的状态。

水环境状况令人担忧。水污染遍及全国，有些地区达到了极为严重的程度。这种状态如果不能得到控制，同水资源短缺交互作用，就有可能进一步把国家带入水资源和水环境危机四伏的局面。水环境治理任务十分艰巨，今后15年的重点首先应放在工业污染源的有效控制和流域的综合规划和管理整治上，实行总量控制，在保障饮用水源安全的前提下，使重点江河、重点河段水质符合功能区要求。同时通过改进水利工程设施的运营调度等措施，保证生态用水的需要，使上下游和两岸合理地分配与利用水资源；采取积极措施，控制乡镇企业和畜禽养殖业的污水危害，争取到2030年基本控制水污染。

土地退化是我国自然生态恶化的集中体现。面临的状况是：植被覆盖率低，水土流失面积大，草原退化严重，荒漠化、沙漠化和石漠化大面积扩展。遏制住这种土地退化趋势，使之恢复到良好状态，需要长时间甚至几代人的不懈努力。在未来的十五年中，重点是防治草原的不断退化，要从制度创新开始，推行草原承包和“舍饲圈养”，控制过牧，对严重退化的草原实行休牧，使其自然恢复。在控制草原退化的基础上，要大力防治水土流失，争取到2030年使土地退化趋势有明显好转，再奋斗二十年，到2050年使其达到比较稳定，开始进入良性循环的状态。

以上这些想法，在征询一些朋友的意见时，有的说：“似乎过于保守和悲观。”我听到这种意见反倒心感宽慰。确实，我国经济与技术对环境的支持能力越来越明显增强了，再加上中央的重视，加快治理进度是应该的，也是可能的。生态环境的好转越快越好，人们对此期待得太久了，不要使公众对这种期待失去耐心。

为了实现上述目标，实现人与自然和谐发展，使我们的子孙后代有一个较为适宜的环境，应当下大力解决好各级领导人对环境保护认识不到位的问题和从制度建设上采取措施。

首先，进一步加强对地方各级政府领导人科学发展观的教育，使其接受可持续发展理念，仍然是第一位的大事。否则，中央建设和谐社会的一切指示和设想都不可能落到实处。要把学习科学发展观与转变政府职能结合起来，把应由市场和企业做的事交出去，把政府应该管的事办好。在市场经济条件下，政府的基本职能是公共管理和公共服务。环境保护是公共管理和公共服务领域里的一项重要内容，是政府的一项重要职能，首先要把这件事办好。同时，还要加快法治社会建设，在法律上要对各级政府职责加以明确规定，要限制政府官员的“越位”权力，并且置于人民的监督之下。

其次，切实转变高投入、高消耗、高污染、低效率的经济增长方式，是保护环境的根本保障。国家已确定“循环经济”作为走新型工业化道路的模式，这是一项正确的选择。按照这种方式发展，不仅可以促进经济可持续发展，比较顺利地实现发展目标，而且也是改变目前严重环境状态、实现人与自然和谐的积极出路。国外有专家说，按照循环经济的模式发展，当前90%的环境问题都可相应得到解决。经济增长方式的转变，是经济社会的一项大系统工程，需要付出长期的努力。当前重点应放在能耗、物耗大的“十大”行业上，运用激励性和约束性经济政策，争取2020年在工业行业全面推开，2030年在国民经济全面推开，并使这一经济发展模式得到确立。可以说要实现经济、社会和环境的协调发展，在很大程度上，就要看循环经济的推行力度了。

第三，要落实政府的环境责任。国家在环保法中规定：“地方各级人民政府，应当对辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”这一规定是正确和必要的。但是欠具体，特别是没有相应的责任条款，使得这一规定难于落实。去年国家实施的“十一五”计划中，规定了主要污染物减排10%这一约束性指标，这是一项创新举措。要实现这一指标，还需要有相应的制度保障，对于没有完成指标的，应该依法追究责任，否则，指标还是会落空。实现减排指标，从投入看，平均费用不应低于GDP的2%，如果这种措施不落实，要完成减排目标是困难的。近年来，党和国家对环境保护的重要性、迫切性一讲再讲，并且在党中央有关决定和国务院的决定中都对环境保护提出了明确要求，不能说不重视了。但是，这些指示和要求却迟迟不能落实，你说你的，我干我的。看来，靠一般号召，靠领导人讲话是不够的，要靠制度，靠对制度执行的有效监督，只有制度才能纠正行政号召失效。目前，对地方政府政绩考核制度上就存在漏洞，竟然没有环境保护的要求。环保业绩应当成为地方政府官员考核中的重要指标，对于重视环境保护，完成和超额完成减排指标的官员要给以表彰；对于不注意环境保护，没有完成减排指标任务的，应该依照法律规定和政绩考核要求，分别追究其行政责任和法律责任。如果不建立起有法律效力的监督和考核制度，环境污染状况就难以改观。

第四，加强各级政府环境执政能力建设。美国耶鲁大学和哥伦比亚大学于2006年公布了对133个国家环境绩效的得分与排名，中国得56.2分，被排在94位，不仅低于发达国家，也低于许多发展中国家。尽管这一排序不一定具有权威性，但是，值得我们注意。这样低的排位是与我国环境执政能力软弱直接相关的。要强化环境执政能力，首先应该从立法上作出规定：即在决策程序上，确立环境保护管理部门参与经济社会发展综合决策的制度保障。保护环境最积极的措施，莫过于预防环境问题的产生。做到这一点，关键在制定国民经济社会发展规划以及制定相应政策措施时，要有环境管理部门参与。这样，可以在决策源头防范可能出现的环境问题，或者采取相应预防措施。这需要在法律或由国务院作出规定。其次，各级政府的环境管理部门，要切实把握住对控制环境污染、防治生态破坏进行规划、监管和协调这一基本职能。这是一项十分紧迫、十分艰巨的任务。因此，各级政府环境管理部门首先应该把基本职责做好，其他方面的环保工作，要主动协调和依靠各有关方面去做。三是赋予各级环境保护管理部门有更多更大的依法检查、监督和处置权限。目前，环保部门对污染单位的现场督察、违规处理权限过小，不能及时有效地制止违法行为。因此，《环境保护法》应做出相应修改。