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中国环保,四十年进退荣辱-南方周末专访前全国人大环境资源委员会主任委员、国家环保局首任局长曲格平 2013-07-10  
 

  专题按:环保,四十正惑

  1973年,中国召开了第一次全国环境保护会议,这可算是中国正式提出环境保护战略的起点。至2013年,正届四十。南方周末约访中国大陆环保总局和台湾环保署创始官员,追问今昔,细陈得失。

  中国环保,四十年进退荣辱-专访前全国人大环境资源委员会主任委员、国家环保局首任局长曲格平

  “得要做点事,做点对社会有益的事,否则老了之后回顾会感到活得没价值。我现在回顾,就感到很苦恼,因为中国的环境问题太多、太大。”

  83岁的曲格平是中国环保事业的开创者和奠基人之一。对中国的环保事业,有人说他很悲观,他辩驳说:“我提意见、提批评是希望把那些做的不足之处,改过来。

  1970年代,身在国务院的曲格平被安排分管“公害”问题。“没想到这样一项临时性的分工,竟成为我终生为之奋斗的事业。”

  那时候,动乱中的中国认为环境污染是西方世界的不治之症,社会主义制度不可能产生环境污染。197265,中国意外地派团参加了在斯德哥尔摩举行的联合国人类环境会议,这场探讨全球环境战略的第一次国际会议给了曲格平一面镜子,他猛然看到中国环境污染的严重性。

  此后,曲格平先后担任了中国常驻联合国环境规划署首任代表、国家环境保护局第一任局长和人大环资委主任委员。他总结国内经验和如饥似渴地学习国际经验,并结合中国国情,在1979年就参与制定了《环境保护法(试行)》并确定了环境影响评价等制度,1980年代促进环境保护列为国家基本国策,并逐步确立了“谁污染谁治理”等八项环境管理制度。随之,建立起从国家到地方各级的环境保护管理机构。

  退休之后,曲格平依然执着于环保事业,参加公益活动、接受媒体采访并出版了大量著作。他喜爱在文章的开头加上一句诗,“但见时光流似箭,岂知天道曲如弓。”2013年春天,在香港举办的“中国环境保护40年”学术论坛上,他如是开始了《对我国严重环境问题的几点思考》的演讲。他痛心于发展带来的教训,却也一直为突破发展与环境的困境思考和呼喊。

  如今曲格平常年住在京郊,书架上都是环保书籍。看来他还是比较忙碌,官员、学者、记者频繁登门造访,向他求解环境污染治理之惑。

  曲格平觉得自己开始糊涂了,眼镜刚刚摘下放在手边,一会儿就忘了,楼上楼下满屋子寻找。但他又觉得还不是十分糊涂,从二氧化硫到土壤污染普查,他密切关注政府公布的环境相关信息,“我担心这些数字的准确性。”

  20135月,距离1973年召开的第一次全国环境保护会议整整四十年。曲格平认为中国当下的发展水平与1970年代初期的日本很相似,但没有避免日本公害泛滥的覆辙,依然没有摆脱“先污染后治理”的老路,有些方面甚至更为严峻。

  频发的环境问题根源何在,政府、企业和公众在解决环境问题上将何去何从?这位可能是全中国最有发言权的老人欣然接受南方周末专访,因为对于环保,“确实我们大家都有话要说”。

  1数字有水分,要命

  南方周末:中国1973年召开第一次全国环境保护会议,首提环境保护概念,迄今正好四十年,这四十年怎么评价?

  曲格平:可以这么说,第一,从国家层面讲,制定出很好的一些大政方针,有相应的一些法规,并且做了一定的工作,不然的话环境形势会更恶化。第二,我查到全国各级政府从事环境保护的有二十万人,这还不算企业的。这二十万人确实也在辛勤工作,虽遇到很多困难,总是努力想把工作搞好。但是在现在这种经济高速发展的形势之下,他们的这些努力,无法阻挡污染物的高速发展,堵不住。

  南方周末:那现在的环境形势,究竟怎么样了?

  曲格平:似乎没有人称赞中国的环境状况好,国家领导人也在讲“环境形势严峻”,其实加上“非常严峻”、“十分严峻”都不过份,世界范围内还没有哪个国家面临着这么严重的环境污染。而且不是光一个大气污染,水污染、土壤污染、有毒化学品污染、以及土地荒漠化、野生动植保护等等,存在的问题都是很多、很大的。

  农村的环境问题,当年搞乡镇企业,四面开花,不顾一切地以原始粗放的方式发展,给环境和资源造成了很大问题。现在说环境形势严峻,一个重要方面就是农村环境的恶化。

  南方周末:可是每年权威部门通报,都会说主要污染物排放大幅度下降,这种反差,为什么?

  曲格平:我也担心这些信息的准确性,说降了那么多,但是大气环境状况却没什么改善,甚至更重了。数字的准确性,关系到决策的依据和决心,也关系到规划执行的结果。

  南方周末:为什么会出现这么大的差距?

  曲格平:首先是,监测网络并不是很齐备,可能报不全。第二,企业和地方都不愿意报那么多,报多了,对他们不利。我当环保局长的时候就对地方报的环保数字总是皱眉头。数据报告也不仅是环保一家,全国“数字游戏”都是一个老大难问题,搀了水分。

  如果污染排放的数字很低,国家决策又是在这个错误的基础上做出来,那就有很大后患,那总量控制就没有意义了。美国1990年的数据是二氧化硫排放2308万吨,但美国自1990年开始实施新修订的《清洁空气法》之后,经过20年的努力,二氧化硫下降了67%。他们制定的阶段性减排二氧化硫的计划,都能如期完成,实现了原定的环境质量目标,证明他们起初制定减排的数据是可靠的。

  2 环保应成为依法治国的突破口

  南方周末:1973年的环保大会,正是文革期间,国家居然还能想到环保?

  曲格平:1972年斯德哥尔摩环境会议,是在我国文化大革命期间。那时候“四人帮”及一些极左派理论家宣扬环境污染是资本主义产物,要消除污染只有消灭这个制度才有可能。谁也不能讲我们社会主义存在环境污染。因此在那种情况下,召开环境保护会议,并且敢于揭露中国社会主义的污染黑暗面,这是周恩来的胆略。四人帮那时候正在密谋夺权,顾不上环境会议这件事,当时报送的简报也不看。要是他们知道会议内容,那个会也就不能开下去了。

  中国环境保护奠基人是周恩来,我只不过给他加块砖添点土。1976年联合国成立环境署,国务院就派我出任了第一任常驻代表,给了我一个学习的机会。我利用这个机会请教环境署来自世界各国的专家,不仅了解了世界环境状况特别是环境管理的状况,还学到了很多宝贵知识,对我国在环境管理特别是在制定法规上有很大帮助。

  南方周末:那个时候,环境污染还没有成为显性问题,环保工作靠什么推动?

  曲格平:在70年代初,环境污染在一些城市、江河、海湾和自然生态方面已出现了比较重的污染和生态破坏,只是没有多少人认识罢了。当时周总理是重视这个问题的第一位国家领导人,并且摆上了工作议程。那时指定我兼管环保工作,工作上遇到比较大的问题,我可以去找李先念副总理,甚至找总理,他们没有拒绝过。

  听说现在的官员都不敢找领导了。其实现在的领导层应该说比过去更懂环保一些,知识结构发生了很大的变化,外国人称“精英治国”,我们的民主集中制是可以产生一个精英群体的。当然这项制度运用的并不好,也有问题,比如集团利益。

  中国的现实是,要找到一个德才兼备的好领导人,一个地方就能好起来,富起来。环保也是这样。可是,如果碰上不热心环保的领导怎么办?所以说“人治”是不可靠的,要靠法治,只有法治国家才能长治久安。

  南方周末:后来的全国环境保护会议,有四年开一次的,有七年开一次的,为什么不固定下来?

  曲格平:还是前面说过的,人治不可靠,还是要靠制度,没有法律规定,只有靠领导人的意愿办事,是靠不住的。现在从报纸、电视台上常常看到的,总是说根据某某人的讲话,某某人的指示,很少提法律和制度。

  所以在环境问题上,政府不作为,是造成现状最大的根源。政府应该是为公共服务的政府,现在热衷管经济建设。如果不进行政治体制改革,政府职能没有一个根本性的转变,依法来保护环境,就无从谈起。依法治国要找到突破口,我认为可以先从环境保护开始。

  南方周末:为什么选环境保护作为依法治国的突破口?

  曲格平:依法治国,涉及到全社会各行各业,总得选个很重要、又有一定条件的方面开始。选环境保护,第一,中国的环境问题严重,人民群众强烈要求要改善环境,全世界也在看中国;第二,环境方面的法律比较齐全,虽然还有待完善,但是可以做到有法可依;第三,环境保护还有一支队伍,全国各级政府从事环境保护的有二十万人;第四,国家有相当的经济和综合实力,完全有能力做好环境治理。当然还有一点,环境保护事业触碰的更多是具体利益问题,而不会太挑战底线。

  南方周末:那环境保护的突破口在哪里?

  曲格平:突破口首先是要把法律摆在第一位,要依法保护环境。这没有政府职能根本转变是做不到的;还要选择一些城市或市县做试点,逐步推开。一个有利的工作条件是有20万环保管理人员。让各级环保局充分发挥作用,让他们行使法律赋予的权力。现行法规过于原则,不易操作的地方,可制定地方法规补充。 

  南方周末:就说环评制度吧,现在环评是99%的通过,通过太容易了。环保部门的腰杆可不可以更硬一些?

  曲格平:应该更硬一点,依法行政就可以硬,可是政府不给他们这样的权力。为什么会这样?因为没有体制上的改革,就做不到依法保护环境。所以必须要深化政治改革,真正做到依法治国。,我不断听到,许多省、市、县的规划很少经过环评。规划环评比项目环评更重要,规划是包括项目的,这个地区到底搞什么,不应该搞什么,这都是规划定的。如果这个环节错了,整体就错了。

  法律明确作出规定:“规划”必须要先评价后实施。为什么不能执行?不是环境部不执行,有些部门比他权力大,就可以不执行。

  3 环保法历史和修订

  南方周末:说起依法治国,其实早在1979年我国就有了环保法,当时如何想到立法的?

  曲格平:这是受了国外的启发。那个环保法加了个括号,(试行)试试看,可行不可行。

  南方周末:当时制定出的环保法很有远见,但1989年颁布正式法律后,环保法的修订却一直举步维艰?

  曲格平:现在环保法系统大约有近30部法律了。我国的第一部法律虽然是试行法,却有很重要的条款,比如环境影响评价,是从一次会议上听到美国环保局介绍受到启发,加进法律草案去的,在国务院、人大审议时没有什么反对意见,就通过了。

  但是以后的修改,就很难了。比如“环评法”,本来在人大审议“环评法”时得到绝大数委员的支持,认为制定这个法很必要。但是也有人反对,这时部门利益要起作用了。

  审议环评法的时候,一位委员说:“按照这部法律的规定,环保局的权力在所有部门之上了,成了第二国务院了”! 他这个说法就把国家法律混作了个人权力。因为他原先是部长,他明白,如果建设项目通不过环评这一道关,部门就失去权力了,他的发言代表了部门的利益。后来八九个部门向国务院提出反对“环评法”的制定,说这是超前的一部法律,从国外抄来的,阻碍中国经济发展,阻碍改革开放。

  最后国务院向全国人大致函,说各个部门对制定环评法反应很大,认为太超前了,建议停止审议,等条件成熟后再说。

  南方周末:值得庆幸,环评法最终还是被审议通过了。2011年,环保法终于开始修订了,但是草案的争议很大,您有什么评价?

  曲格平:曾经有人来问过我的意见,我说,在我担任环资委主任时就想修改,因为“环境保护法”在环保法律中带有母法的性质,一些重要原则需要加进去。比如可持续发展原则、预防性原则、责任和补偿原则、综合控制原则、环境与经济综合决策原则、公众参与等。但这涉及部门利益。人大委员,好多过去都是部长或副部长。现在应考虑改进这种组织结构。

  4 拐点未到,痛下决心

  南方周末:记得2007年,中国的主要污染排放物第一次出现双双下降,当时大家乐观期待,中国环境的拐点到来了。你的意见呢?

  曲格平:有段时间,“拐点论”很流行。我理解的拐点不是某一项指标降低了,真正的拐点是重要环境污染指标上升到峰值后再也上不去了,污染物总量持续往下走,这才是拐点。按照社科院的研究分析,我国目前已经到了工业化中后阶段,马上要进入工业化后期。按照最近中国科学院2013《未来10年的生态文明之路》报告中指出:我国的主要资源消耗和污染物排放量,将在未来10-20年内先后达到峰值。到那个时候,才可以说环境出现拐点。就是说最快还有十到二十年的时间才能达到污染的峰值。也就是说,从现在开始到2020年,有些地区的环境总体来讲还会恶化。不过有些地区、有些城市、有些行业2020年就有可能到达峰值,污染物总量开始下降,提前实现拐点。到2030年,能够出现一个比较好的环境状况。

  南方周末:发展的阶段论,很多时候会不会成为主观不作为的理由?

  曲格平:一个国家的发展确实有阶段的存在,超越阶段,要求太高太急,实现不了。这是发达国家走过的路线。发达国家的经历还说明,一般人均GDP一万美金时候开始出现环境拐点。如果按照这样比,我们现在才五千美金。但是以韩国为代表的新兴工业化国家,人均五千美金时环境就开始好转了,也说明不是人均GDP一定要达到一万以上才开始好转。我们前两年公布的数字是人均5400美元了,达到了我们的邻居好转的阶段了。韩国等新兴国家的做法不是值得我们好好想想吗?

  南方周末:现在公众对环境问题争议得非常厉害,尤其群体性事件在增多,这后面的十年,估计走起来不容易。

  曲格平:我们高速增长了35年,穷国变成中等收入国家。国家实力要考量,假设二十年之前要提出污染物大幅度下降,做不到。但是,今天情况不同了,在我看到的《2013,中国可持续发展战略报告》这本书中,主编王毅指出:中国已经具备了足够的能力去改变现状,关键看我们的决心和行动,发挥好我们的聪明才智。我们不该重蹈覆辙。我赞成他的意见。

  现在全国上下都认识到:不惩治腐败要亡党亡国。我认为不消除环境污染,保护好生态环境,也要亡党亡国。对环境治理要下决心,拿出规划方案出来,并且真抓实干,再不能只停留在口头上和纸面上了。

  南方周末:解决环境问题,中央要在哪些方面下定决心?

  曲格平:除了前面提出的依法治国,转变政府职能改革外,环保投入占GDP总量的比例也是一个很重要的决心标志。专家算过账,在2002-2012十年中,对环境的投入4万亿,在今后的十年中,要把投入增至10万亿,占GDP的比例达到2-3%,并且从现在起一直坚持下去。30多年来,我们最高一年用在环境保护上的投入占GDP1.66%。北京、上海奥运世博会花的钱占到了GDP3-5%,并没有影响他们的发展速度。

  据专家们计算,对环保的投入即便投入到了占GDP5%,对东部的许多地方来讲,都不会产生什么明显的影响,所以百分之二到三务必要下这个决心。专家们讲,从现在起到2030年不能低于这个数字,才能实现并不算高的目标。

  南方周末:说起来,我们国家提出环保国策都二十年了,历届政府都提出高度重视环境的指导方针,为什么就不去做呢?

  曲格平:改革开放35年了,一些环境污染在改革初期就出现了,到了八十年代开始发现我们的发展政策有弊端,因此在1982年就制定出同步发展方针,就是:经济建设、社会建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济、社会、环境三个方面效益的统一。这个方针在世界上得到很高评价,我去联合国出席环境会议,主持者让我给出席会议的人讲讲中国这条方针是怎样出台的。

  后来按照科学发展观又提出了建设资源节约型、环境友好型社会。现在又提出来建设“美丽中国”。这些提法在全世界都没有先例,我们的指导方针是领先的。外国人问我,你们有这么好的方针,为什么不照着办?是的,实践和指导方针脱节了,我们的发展还是在“先污染后治理”这样的一条错误路上走过来的。整个三十年的发展环境不是变好了,而是变差了。

  南方周末:为什么方向对了,但具体的路径还是相反了?

  曲格平:你提出了一个要害问题:政治体制需要改革。

   

  改革开放以来的环境指导思想和方针、理论没有问题,那为什么就不执行?这一切都归结到一个中心点,还是政治体制问题。环境保护立了法,有标准,也有专门的机构,为什么就不能够照着法律去办。有法不依、执法不严、违法不究三句话,从改革开放前到现在都在说,就是不改。

  有一次电视采访,记者问我,曲老,你似乎很悲观,不抱什么希望了。我说我并不悲观,如果悲观,不抱什么希望,我就不会提建议,提批评了,不说话不就完了吗。我真诚希望党和政府应该欢迎批评监督,看到自己的不足,把它改过来,把事情做得好一点。 

  南方周末:可不可以这么说,我们也许是需要改变单纯以经济建设为中心的战略了,提环境保护和经济建设双赢?

  曲格平:过去提发展是硬道理。现在应该提可持续发展才是硬道理。经济发展与保护环境应当同步,应当双赢。

  南方周末:可是也有人,比如弗里德曼,说中国特色的体制,其实效率非常高。

  曲格平:我们的体制确实是有好的一面。举一个环保例证:上世纪出现六七十座“环境模范城市”就是活生生的例子,我考察过其中的十几个城市,近30项考核指标都做到了,总的状况也算不上很好,但是比较其他城市来讲还是好了许多。

  为什么其他 600个城市不能这样做呢,难道这些城市的领导者没有那些环境模范城市的领导者聪明?不是的。这一切都可以归结到一点,政府没有这种机制。领导重视的就积极推动,也可以拿出法律来执行,阻力也并不是很大。中国的人治不是说不能做事,可是成功几率太低了,因为没有制度的保证,是不稳固的、非常危险的一种治国之策。

  南方周末:我们的政绩观,考核观,是不是跟环境问题还是有很大的关系?

  曲格平:我们过去一直是强调GDP政绩 ,现在语调开始转变了,淡化了GDP,还特别强调环境保护因素。但是,具体考核干部的时候,恐怕经济增长仍在起决定性作用。说来说去还是那句话,政府职能不来一个根本性的改变,依法保护环境就难以开展。

  5 公众和企业参与

  南方周末:您前面强调公众参与,现在公众经常要求环保部公开信息,比如全国土壤普查结果迟迟未能公布,您觉得信息公开做的如何?

  曲格平:信息现在是公开了一些,比如对PM2.5的公布。也有人说,公布的数据不准,因为和美国大使馆的不一样。我说不能这么简单对比和判断,美国大使馆是一个范围很小的一点,北京市范围要大的多,监测不是安排一个点,是一个监测系统,数字不一样是很自然的。

  南方周末:可是最近的土壤普查的数据,就一直不公开。

  曲格平:我也是关心土壤问题,过去做过农药使用问题的调查,局部地区土壤污染严重。土壤污染环保部和有关方面做了调查,下了很大的力气,但我也看不到这个数据,连简略要点都看不到。环保部即使想公开,估计也很难,因为牵涉到太多部门和地方的利益了。

  南方周末:我们经常将环境问题归咎于企业,如何把企业从对立面引到同一面来?

  曲格平:环境保护总体利益也包括企业,企业也在开始领悟到这一点,企业还是既得利益者,往往扮演反对角色。因此,宣传教育工作还得做,但是只靠宣传教育不够,对立的统一主要靠法规和市场手段去实现。

  在市场经济下,还得利用市场机制,实行正确的政策调控,使得环保有利可图,至少投入减少一点,使企业自愿去做。像二氧化硫,国家实行的政策是对脱硫给予经济上的补偿,企业一算划算。现在我们全国的电厂脱硫率超过了80%。这是一个很高的发展速度。在90年代初,我向朱镕基副总理提污水处理厂推行BOT方式(向社会提供公共服务的一种特殊的投资方式,包括建设经营转让三个过程)的时候,朱副总理说,经济回报是一个问题,可以找个城市试点。我问北京市愿不愿带头做试点,他们同意,后来很快就推开了。污水处理厂由全国的一百多座到了三千多座,这种发展速度在国外也是少见的,说明利用市场机制,财税政策可以发挥很好的作用。

  南方周末:您对现在公众和NGO,是不是走得远了一些?舆论监督起到了什么作用?

  曲格平:走得并不远,我认为中国的NGO比较循规蹈矩。记得我们1972年在斯德哥尔摩开会时,公园里一个地方要通过地铁,欲砍一棵树,几位老太太坐在那里阻拦,最后国会还是决定取消了地铁进园案。从国际趋势来讲,NGO该是支持国家环保的一支很大的力量。我在出席联合国秘书长召开的“可持续发展高级咨询委员会”时,就听到有人提出:应该形成新型的国家管理模式, NGO应成为新型模式不可缺少的角色。对此我们曾进行了讨论,似乎大家都支持这个新思路。对NGO不应限制他,应该鼓励发展,特别鼓励他们的批评和建议,这也是对政府的一种民主监督形式。

  你们可能没有太看重舆论的作用,企业现在怕政府吗,不怕,因为很多时候政府跟他们站在一条线上。最怕的是新闻媒体,因为它批评、曝光,成为一种尖锐的舆论监督方式。现在又出现了一个舆论的新成员,就是互联网,有5亿网民,浩浩荡荡,现在空间似乎有些不够。