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如何实现“美丽中国”愿景-2013年5月18日在《杭州太湖论坛上的演讲》 2013-07-10  
 

女士们、先生们:

  很高兴受邀参加太湖文化论坛。大家知道,地处长江三角洲腹地的太湖地区,是唐宋以后中华文明的重镇,是近代中国工业文明的源头,是改革开放30多年来中国环境与发展成就突显地区。借此机会,谈谈我对当前中国环境与发展问题的几点思考。

  1979年改革开放之后,中国经济连续32年保持GDP年均9.9%的增长。今天,中国已从一个贫穷落后的低收入国家进入到中等收入国家行列,从工业化初期阶段进入到工业化中后期阶段,从乡村型社会进入到城镇化社会,走出了中国特色的发展道路,创造出一个世界经济奇迹。

  但与此同时,环境污染也急剧扩大。从环境污染物低排放走向高排放,从环境状态的低恶化走向高恶化,从局部型、单一型污染走向全局型、复合型污染,付出了高昂的环境与资源代价;同时,中国不仅为国内环境问题所困扰,在应对全球气候变化问题上的压力也愈来愈大。总之,面临着空前严峻的环境形势。

  回顾过去30多年的环境与发展历程,可以说我们曾试图在人口持续增长,各种资源消耗快速增加,各种环境污染物排放量相应不断扩展的情况下扼住环境污染扩大的势头,采取了很多措施,也取得一定成效,但远远不足于抵消粗放、快速的经济增长所带来的不良环境影响,中国仍然没有有效避免很多发达国家曾经历的先污染后治理老路。

  要使中国环境形势发生根本性改变,当前应当努力做好三个方面的战略性转变:一是发展方式的战略转变,二是政府职能的全面改革,三是政策手段重大的调整。只要这三个方面的战略性转变实现了,中国的发展与环境的冲突就有望得到协调,各种环境困境也有望逐步得到消除,从而向“美丽中国”迈出了决定性步伐。

  第一、要改变过度追求增长速度的战略思维,加快经济发展方式的战略性转变

  转变传统经济发展方式,走新型工业化道路,是改革开放初期就开始提出并逐步纳入经济发展战略和规划的一个基本方针。但长期以来,这一方针基本上停留在战略理念和规划的层面上,停留在文字和口头上,各部门、各地区实质上长期忽视经济增长速度和质量、经济增长和环境保护的关系,过度追求国民生产总值的增长速度,实践上仍旧走高投入、高消耗、高污染的粗放发展道路;在部门和区域发展规划和战略制定和实施上,缺乏对环境保护的综合考虑和综合决策,部门和区域规划的环境影响评价也没有有效落实。特别是改革开放30多年来几轮超过两位数的增长周期都带来巨大的环境冲击,使环境和资源长期处于高强度的经济增长压力之下。致使治理的速度远远赶不上污染增长的速度,环境污染每况愈下,酿成了今天环境污染严峻的形势。历史经验反复证明,追求短期超速增长,忽视经济增长的环境和社会效益,其带来的一个严重后果就是沉重的、难以承载的环境和资源代价。

  严峻的环境现实在逼迫我们必须转变经济发展方式,要在战略上充分认识保持经济适度和平稳增长对环境保护的重大意义,坚定地走可持续发展之路。当前,首先应当在制定国民经济发展方针和规划时,适度控制增长指标,把改善经济结构和增长质量(包括经济、社会和环境效益)放在优先位置,在政策和投资上优先保障,环保投资占GDP比例要从当前的1-1.66%提高到2-3%。其次应当促使综合经济部门、产业部门和各级地方人民政府树立环境优先的理念,在制定国民经济的发展战略、政策、规划时要开展环境影响评价,要把环境保护的指标和要求纳入国民经济和区域规划中,在发展的源头就能有效协调环境与经济的发展,为环境问题的有效解决创造必要的政策环境。三是应当充分认识环境治理的长期性、全局性和复杂性,做好全面的调查和风险评估,做好长远的制度建设和政策规划,长远的科技规划,要超出现有510年规划期的限制,研究编制1030年的环境治理“路线图”和“时间表”,提出到20202030甚至20402050年改善环境的分阶段目标和技术与政策路线,提出相应的战略政策和资金投入保障措施。各地每年要公布计划实施结果,接受公众的监督。

  第二、要加强社会主义市场法治建设,推动环境保护公共管理和服务的战略性转变

  改革开放以来,我国逐步由计划经济向市场经济转轨,从此经济发展走上了快速道。但在经济体制转轨过程中并没有有效处理好市场经济发展和环境保护的公共管理问题。我们回头看,中国的发展战略不比别人差,可以说还相当领先,符合可持续发展的要求;我国的环保法律起步不比别人晚,虽说不够完善,但主要方面都可以做到有法可依。那为什么环境问题得不到遏制,而是一再发展呢?在体制上有两个根源。一是当前中央和地方治国理政仍然没有有效实现 “法治”,“人治”仍然非常盛行。党和国家多年前就指出过了症结所在:“有法不依,执法不严,违法不究”;早在20年前中央就提出了转变政府职能,实行依法治国的方略。但是又过去了多少年,我们现在所看到的现实依旧是把国家可持续发展战略放在了脑后,把依法治国放在一旁,法律可执行也可不执行,没有把环境保护放到“基本国策”位置上,更谈不上优先位置了。二是在经济体制和环境保护公共体制上,长期没有理顺政府和市场的关系,政府公共服务观念远远不到位。长期以来,中国经济改革和公共管理改革举步维艰,加之以GDP增长为核心的行政管理和考核体制和以增值税为核心的财税体制,各级地方政府过度追求增投资、上项目,追求以投资和各种资源、能源投入拉动地方产值和税收的快速增长,忽视了各种公共服务事业的发展,忽视了依法保护环境的公共职能。目前很多产业结构失调,环境与资源问题突出,就是“先增长后环保”的执政思路造成的。

  环境的公共性和外部性特征表明,单纯市场本身并不能保障与环境保护的协调发展,需要相应的政府行政干预和市场经济手段,这些手段措施主要通过法律及其监督建立起市场健康运行机制,包括环境规划、法规、标准、征收环境税、明确环境资源产权,推行国内和国际间的排污交易、实行信息公开、扩大公众参与、动员全社会公众广泛参与环境保护行动。当前,首先应当深化政治和行政体制改革,要把强化法治和转变政府职能作为深化改革的重要方向,把各级政府的职能转变到依法行政、依法保护环境的轨道上来,转变到公共管理和服务的职能上来。可以考虑把“保护环境,治理污染”作为依法行政的突破口,这不仅是紧迫的环境问题要求这样做,而且也具备了一定的法规条件和工作条件;其次应当真正把环境保护确立为政府的基本公共管理和服务职能,应有必要的公共财政投入来保障基本的公共环境管理和服务,并相应建立起对政府及其有关部门的比较完善的环境保护考核和监督机制。三是应当继续修改完善环境保护法律体系,建立健全公共环境监测体系和行政执法体系,特别要加强基层的环境监测和行政执法体系建设。四是应当扩大环境信息公开和公众参与,建立健全全社会广泛参与环境保护的制度和政策,为公众参与环境保护决策和监督创造必要的法制和政策条件。

  第三、要强化经济手段在环境保护中的基础作用,推动环境保护政策手段和措施的战略性转变

  传统的环境保护手段是以政府行政命令控制为主的环境保护手段,是在市场不能有效解决外部不经济性情况下实行政府强制干预的产物。中国改革开放三十多年来,前期主要运用命令-控制型的环境管制措施,对遏制环境污染起到了重要作用。但是,只靠这种措施是远远不够的,并且这些措施也有许多缺陷,突出表现在:惩罚性手段多,激励性手段少;行政管制性手段多,经济刺激性手段少;执行法规代价高,违反法规成本低。

  从国际国内经验看,经济手段在降低环境保护成本、提高行政效率、减少政府补贴和扩大财政收入诸多方面,具有行政命令手段无法取代的显著优点。我国在2002年之后,一些财税、金融、价格等方面的环境经济政策也陆续开展试点。如在城市污水、垃圾处置、排水供水等方面推行特许证经营政策,在发电行业推行有利于减排的价格政策,推行有利于环保的税收政策,以及国家实行对环境的投资及融资政策等等,都显示出了很大的优越性。因此,在环境保护政策手段上,应当进一步扩大应用经济手段。当前,首先应当在国务院有关部门提出的环境保护税法(草案)的基础上,逐步建立法定的环境保护税体系,逐步扩大环境保护税目范围,合理调整环境保护税率,真正建立形成有效调控生产和消费行为的环境保护税体系。其次应当在污染物总量控制及其考核制度的基础上,合理选择一定的污染物建立和实施排污交易制度。三是应当在涉及能源、水资源以及污染治理的政府定价政策上,充分考虑环境治理和恢复的成本,继续扩大和完善有关环境成本内部化的定价机制。四是应当继续开展有关环境保护的信贷、证券、保险等领域的政策试点,并逐步上升为法律规范,全面推行。

  总体来说,中国环境保护尚面临经济快速增长和结构转型缓慢、经济和政治体制改革滞后、社会转型期社会道德文化失衡,“金钱”、“物质”至上的社会观念和消费文化过度泛滥等所带来的严峻挑战。在这种严峻形势下,只有继续坚持改革开放的方向,坚定实行经济、社会和政治体制的全面改革,积极调整好各种经济、社会利益关系,努力化解各种经济、社会矛盾和冲突,才能为中国实现发展方式转变和经济社会转型提供基本的保障和动力,也才能从根本上为解决各种环境问题,实现可持续发展,建立绿色经济和生态文明创造必要的经济、社会和政治条件。可以说,努力推进并实现经济、社会和政治体制的全面改革,既是中国实行可持续发展,建立绿色经济和生态文明的最大机遇,也是巨大的和尖锐的挑战。去年召开的中共十八大首次把生态文明建设摆在与政治、经济、社会和文化诸建设并驾齐驱的位置,并提出建设《美丽中国》的愿景。我殷切期昐,经过新一轮的政治经济改革,经过13亿中国人以及广大海外同胞的共同努力,迎来一个政治民主、经济发达、社会和谐、文化繁荣、环境美丽的新时代。