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坚持节能减排政策,加快经济转型进程 2010-03-11  
 

  坚持节能减排政策,加快经济转型进程

  在中国湖南2009年资源节约、环境友好国际合作高层论坛上的发言

  曲格平

  2009418日,长沙)

  由于温室气体的大量排放,全球气温变暖,并导致一系列生态问题,成为人类面临的重大生态环境危机。然而,去年底突发的金融危机,可能会暂时转移人们对全球面临的长期环境与资源问题的关注。但我们不应当忘记,气候变化、生物多样性减少、水资源短缺与水环境污染等各种全球性和区域性环境问题仍在继续朝不利的方向发展。如果说,金融危机会在一、二年间过去的话,那末,人类面临的环境危机,却不可能在短期内消失。事实上这次金融危机也反映了美国等发达国家过度消费、过度消耗能源、资源以及中国大量出口工业品并大量消耗能源、资源的国际经济格局是难以持续下去的。因此,如何应对金融危机,不仅要求我们提出短期的稳定经济增长的政策对策,更需要我们提出长期的有关经济、能源和环境可持续发展的战略对策。在这次罕见的金融危机面前,如果各国能够加快经济转型,加快“绿色”技术和产业的发展,不仅将创造新的经济增长和就业机会,也必将为应对气候变化等全球环境与资源问题奠定良好的基础。

  

  从上世纪90年代以来,随着市场化改革与高速工业化、城市化进程,中国的消费结构、产业结构、外贸结构、就业结构均在发生重大转变,特别是随着高耗能、高污染的重化工业超常发展,工业结构中重化工业比重明显增大,加剧了资源和能源的供求矛盾,加大了对环境的压力与冲击。为了有效应对高速工业化、城市化所带来的社会发展问题和生态环境问题,近年来中国正在学习和落实科学发展观,经历一次发展理念的巨大转变,开始摒弃单纯追求经济增长的观念,提出了以人为本和全面协调可持续的方针;提出了构建和谐社会和促进社会公平发展的社会理念;提出了建设资源节约型、环境友好型社会的总体规划和措施。这些发展理念和总体发展目标的转变,正在逐步改变着中国各级政府和各个部门的发展规划和政策,推动中国迈向可持续发展的道路。从环保角度而言,这可以称为一次新的环境觉醒。在这一转变的推动下,我们可以看到一些可喜的变化:

  第一,国民经济和社会发展“十一五”规划《纲要》中,明确提出了到2010年单位GDP能耗降低20%,主要污染物排放总量减少10%,森林覆盖率达到20%等一系列指标,并作为各项产业政策和专项规划的重要组成部分,将节能标准和环境标准作为市场准入的重要条件。如电力行业新建燃煤电厂,必须符合单位发电量的煤耗指标、水耗指标和污染物排放指标等设计标准。这些政策和规划的要求,对推动产业结构的优化升级,形成“低投入、低消耗、低排放、高效率”的产业结构和发展方式,正在产生积极的影响。

  第二,在管理制度和机制上,强化了对节能减排的组织领导力度和政策实施力度。国务院成立了节能减排工作领导小组,制定了《节能减排综合性工作方案》和《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》,建立了节能减排目标责任制,明确对各省(自治区、直辖市)和重点企业能耗及主要污染物减排目标完成情况进行考核,实行严格的问责制。2008组建了环境保护部,建立了5个区域环境督查派出机构。在加强行政监管的同时,政府和有关部门还加强了各种环境与资源保护市场手段的利用。国务院有关部门相继出台了政府绿色采购制度,金融行业实施绿色信贷政策,高耗能行业实行差别电价政策;提高排污收费,实行城市污水、垃圾、危险废物处理收费政策;推动污染治理市场化、产业化进程;建立并推行城市污水、垃圾处理特许经营制度;建立可再生能源费用分摊机制,对再生资源回收及资源综合利用,给予减免税收的优惠政策等等。这些制度和政策的出台,使环境与资源保护手段更加多样和有效。

  第三,在重点行业和领域,采取了一系列节能减排的重大行动。其中最为主要的一项措施是在电力、水泥、钢铁等高耗能、高污染行业采取 “上大压小”措施,淘汰了一大批规模小、污染重、能耗高、工艺设备落后的企业,优化了行业结构。“十一五”期间,全国计划关停小火电5000万千瓦,淘汰水泥、钢、铁等落后产能25000万吨、5500万吨、10000万吨。近3年来全国累计关停小火电机组3420万千瓦,这些小火电机组关停后,用高效的大机组代替发电,每年可节约燃煤4300万吨,减少二氧化硫排放73万吨,减少二氧化碳排放6900万吨。另外,近年来也大大加快了火电厂脱硫脱硝和城市污水治理等行动步伐,到2008年底,投入使用的火电厂脱硫设施已达3.63亿千瓦,比2005年增加了3亿千瓦,火电机组的60.4%已经使用了脱硫设施,形成脱硫能力约1000万吨;火电厂脱硝装置已建成2000多万千瓦,在建的超过1亿千瓦。

  经过多年的共同努力,2006年中国开始扭转了多年来单位GDP能耗上升的趋势,从2006年到2008近三年累计,单位国内生产总值能耗下降10.08%,相当于累计节约和少用能源约2.9亿吨标准煤,减少二氧化硫排放329万吨,减少二氧化碳排放6.46亿吨。2007年和2008化学需氧量、二氧化硫等主要污染物排放总量也连续保持了下降趋势,累计分别减少6.61%8.95%

  

  近年来,在部分地区、部分环境与资源保护指标上,特别是节能减排考核的几项指标上取得了显著进展。但从总体上看,中国的资源和能源利用效率仍然偏低,主要污染物排放量仍然远远超过环境承载能力,公众十分关注的水体环境和大气环境质量,仍然难以在短期内取得显著的改善。特别是近年来重化工业快速增长给环境与资源带来巨大压力,导致各种相关污染物排放长期居高不下。如2003年以来,中国重工业占工业总产值的比重由2000年的60.2%上升到2007年的70%以上,短短几年内提升了10个百分点。与偏重的产业结构相对应,近年来中国能源资源消费也超速增长迅速。其中煤电生产和消费情况来说,2000年中国原煤生产12.99亿吨,消费13.2亿吨,到2008年原煤产量快速达到了27.5亿吨,消费也达到了27亿吨,都翻了一番多,大大超过原来许多专家的预期;电力装机连续多年每年新增装机1亿千瓦左右,2008年底达到7.92亿千瓦,其中燃煤电厂装机规模近6亿千瓦,煤电在电力结构中的比重不仅没有下降,反而上升。虽然到2008年底燃煤电厂烟气脱硫机组容量达到60.4%,但煤电生产和消费如此快速的增长,大大抵消了各种节能减排措施的效果。据有关专家估计,2007年中国煤炭开采、运输和使用造成的外部成本达到17450亿元,相当于当年GDP7.1%

  未来40年,中国面临全面建设小康社会并逐步向富裕社会过渡,基本实现现代化的长期目标和任务。为了实现这些目标和任务,在长达半个世纪的时间里需要保持较高的经济增长速度,工业化和城市化的程度也将接近主要发达国家的水平。对中国这一人口和经济大国而言,这一长期进程所产生的环境与资源压力和冲击是空前巨大的。根据全球管理咨询公司麦肯锡今年2月发布的一份报告,从中国今后20年发展的一个基准情景(保持现有技术进步和政策趋势,单位GDP能耗每5年降低17-18%)估计,到2030年中国仍然需要消耗44亿吨原煤和9亿吨原油,温室气体排放达到150亿吨二氧化碳当量。这对环境与资源压力可想而知。

  未来国际合作与竞争的一个核心是环境、能源利用效率。从中国经济增长和产业结构未来各种可能的发展情景来看,为了保证国家的经济安全和能源安全,应对已经出现和可能出现的各种环境压力和冲击,在可以预期的未来必须大幅度提高资源和能源利用效率,大幅度减少各种主要污染物排放,有效实现环境质量的全面好转,并为保护全球环境做出应有的贡献。从这点出发,中国需要走一条符合国情的绿色发展道路,一条符合中国人民和世界各国人民普遍利益的可持续发展道路。当前面对金融危机的冲击,不仅不应放松环境与资源保护,还应当进一步认真落实科学发展观,加快经济转变发展方式,加快生态文明和资源节约型、环境友好型社会建设;继续按照可持续发展和节能减排的要求,调整现有产业结构和布局,发展新兴绿色技术和产业;继续发挥好政府在环境与资源保护上的基础职能作用,扩大包括税收、价格、金融以及排污交易在内的各种市场手段的应用;加强公民环境权利的保护,建立和完善环境保护信息公开制度,畅通公众参与决策和监督的渠道,鼓励和扩大公众参与,逐步形成政府引导、市场推动、公众广泛参与的环境与资源保护的新机制、新模式

  

  当前,中国政府在强调保增长、保民生、保稳定同时,仍然把节能减排放在了重要位置。在刚刚闭幕的十一届全国人大二次会议上,温家宝总理强调要毫不松懈地加强节能减排和生态环保工作,并提出了六大措施:一是突出抓好工业、交通、建筑三大领域节能;二是大力发展循环经济和清洁能源;三是健全节能环保各项政策;四是开展全国节能减排行动;五是继续强化重点流域、区域污染防治和生态保护;六是实施应对气候变化国家方案,提高应对气候变化能力。这些措施从转变经济发展方式,实现经济结构转型的长期要求来看,是十分必要的,需要长期坚持下去。

  各种对中国长期发展情景的分析表明,中国具有十分显著的节能减排技术潜力。全球管理咨询公司麦肯锡的前述报告说明,充分利用目前已商业化或具有商业化条件的新技术,可为中国未来20年的“绿色经济”转型提供巨大潜力:与上述基准情景比较,预计到2030年原煤需求可以从44亿吨下降到26.5亿吨,下降40%;原油需求可以从9亿吨下降的6-7亿吨,原油进口量可减少30-40%;温室气体排放量可以从150亿吨二氧化碳当量减少到80亿吨二氧化碳当量,减少近一半。如何实现这些节能减排的技术潜力,绝非易事,从现在起到2030年,每年平均需要新增资本投入1500-2000亿欧元。因此,如何实现节能减排的这些技术潜力,需要勇敢的政治决断,需要明智的政策规划,需要广泛的社会支持,需要充分的国际合作。从当前发展来看,在上述各种技术潜力的选择中,中国仍然有一系列经济和环境双赢的选择机会,可以以相对较小的经济代价,实现较大幅度的节能减排。其中需要加速推进的战略措施包括:

  一是继续扩展有利于环境与资源保护的经济政策。在节能法、可再生能源法等法律中有关经济激励的规定和现行各项政策规定的基础上,加快形成配套的价格、财税、金融、投资等经济机制和政策措施体系。通过经济激励政策上的创新行动,调控好各方面在环境与资源保护方面的利益,有效地调动各行各业各类经济主体的积极性,为新兴绿色技术和产业的发展提供更加有力的政策激励。

  二是继续加强对高耗能、高污染产业进行调整。加快淘汰落后生产能力,包括关停小火电,淘汰水泥、钢、铁、电解铝、铁合金、小机焦、电石、平板玻璃、造纸等落后产能;强化用地审查、节能评估审查、环境影响评价等手段,提高节能环保准入门槛,严格控制高能耗、高污染项目安排财政资金支持节能减排重点工程,推进循环经济发展试点和示范。通过这些措施有效提高这些产业的能效和污染防治水平。

  三是继续加强绿色技术和产业的创新,加快绿色产业的发展。积极开展节能技术、可再生能源和新能源技术、煤炭清洁高效利用技术、以及主要行业二氧化碳和甲烷等温室气体的排放控制与处置利用技术技术的研究开发,把有关技术和产业发展的基础性、创新性和关键性技术纳入国家科技发展规划和产业发展规划的优先领域,继续增加国家财政对有关技术的科学研究、应用示范和产业化发展的支持,发挥企业在有关应用技术、工艺、设备研发方面的主体作用。通过有关技术的研发和技术创新,为相关绿色产业的持续发展提供切实有效的技术支持和技术服务保障。与此同时,加大对核能、风能、太阳能和水力发电等清洁能源产业的投入,加大对包括混合动力和电动汽车在内的新型高能效运输工具的投入,加快培育相关的装备制造业和服务业,使各种绿色产业和其他符合节能减排要求的新兴产业在国民经济所占比重不断得到提高,为节能减排打下良好的技术和产业基础。