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让制度改革激活环境治理原动力 2015-12-31  
 

中国环境报记者史小静 岳跃国 在中国生态文明建设和环境保护发展的时空坐标中,2015年,因制度改革创新取得突破性进展,而具有足够的厚度和分量,必将在历史上留下深刻印记。

  新环保法实施,新传导机制发力,新参与渠道打通,绿色GDP研究重启……所有这些,都为这一年的生态环境保护增添了闪亮色彩。

  约谈督政、强力执法、区域联动、信息公开、公益诉讼、绿色发展……众多关键词,以其丰富的意蕴,勾勒出这一年环境治理的发展轨迹。

  对于环保领域的这些变化,公众有着切身的感受,也有着各自的评判。一年下来,有人说环保更“阳光”了,有人说更“强势”了,有人说更“务实”了。

  这些变化意味着环境管理方式正在悄然转变,环境治理体系正在不断完善,环境治理能力正在逐步提高。

  回望2015年环保领域的新趋势新变化,点多面广,亮点很多,如果要提炼出一个关键词来定义它、概括它,制度改革是不二之选。

  这一年,中央深改组牵头,推出《生态文明体制改革总体方案》,建立八大制度,搭建起生态文明基础性制度框架,为生态文明建设和环境保护注入了新动力。

  决策者高屋建瓴,精心擘画,八大制度指向多年顽疾,直击本质问题,显示了中央推进体制改革的勇气、胆识、智慧和决心。

  这些制度措施各抓住制度体系中一个关键节点,相互衔接,彼此呼应。它们的一个共同指向就是推进生态环境治理体系和治理能力现代化,从根本上改善环境质量。

  如果说党的十八大把生态文明从理念层面提升到发展战略层面,那么,2015年的制度改革则将生态文明从战略变为蓝图,并进而描绘出具体的路线图、施工图。

  经历30多年发展,我国基本建立起环保制度体系,在经济快速增长背景下,确保了生态环境没有发生根本性倒退。然而,随着经济社会发展阶段性特征不断变化,环保形势复杂严峻,现有制度体系的一些弊端与不足逐渐显现,一定程度上阻碍了生态文明建设和环境保护发展。

  尽管我国在环境保护上付出了巨大努力,但当前环境问题仍十分突出,环境污染事件不时发生。我们每一次反思、分析、追踪背后的原因时,最终都会指向制度。

  我们逐渐认识到,已有的一些制度,或存有空白,或无法落地,或执行走样,一定程度上导致问题频发、风险高企。

  入冬以来,东北、华北以至长三角、珠三角多地频发空气重污染,北京、天津、石家庄等多地启动红色预警,生态环境在以一种极端方式向我们发出“红色警报”。

  人们在追问、质疑、反思:我们的治理体系能否破解当前的困局?我们的治理能力能否经得起这样的考验?这是一道必答题。

  抽丝剥茧、爬梳剔抉之后,我们越来越接近问题的内核——必须用健全完善的制度推进环境治理,实现环境治理体系和治理能力现代化。

  纵向来看,完成这个任务,从来没有像今天这样迫切,从来没有像当下如此重要。改革创新,时不我待。

  创业伊始,改革意味着消除制度空白。进入全面深化改革阶段,改革进入了深水区,更多地意味着填补制度漏洞,深耕制度衔接,提升制度实效,任务明显变重,难度明显加大。

  面对复杂、艰巨的治理任务,现有的环境治理体系和治理能力表现出了很多不适应。而且,生态文明建设和环境保护越向纵深推进,要啃的硬骨头就越多,要解决的问题就越复杂,这种不适应表现得就越突出。

  首先,我国的环境保护过于依赖政府的行政手段,市场和社会力量没有充分释放,力量不平衡。国内外的实践证明,一个完整的治理体系,应发挥好政府、市场和社会三方面作用。推动环境治理,同样需要用好这“三驾马车”。

  其次,在制度建设层面,很长一个时期内,我国生态环保领域的体制机制缺乏系统性、整体性、协调性,缺少顶层设计的统筹安排,碎片化特征比较明显,致使制度作用发挥受限,治理能力提升受阻。

  治理体系和治理能力不适应的背后,是我们对一些本质性问题缺乏破解的制度利器,对一些阻碍环保发展的主要矛盾还没有下决心去解决。这些问题和矛盾突出体现在责任虚化、权力分割、利益多元上面,全社会共同治理环境的联合防线没有形成。

  责任虚化,容易导致职责缺位,追责落空。近年来,环保政策制度出台了很多,但一些老大难问题总是解决不了。很大一个原因在于,环境质量责任制度落实不下去,对于谁监管、谁督察、谁问责,不明晰,不具体。

  权力分割,容易导致权力错位、条块分割、各自为政。环境问题涉及很多部门,职能交叉,但各个部门的界限一直没理清,有利的事都来争,无利的都不愿干,既有重叠交叉、相互掣肘的地方,也形成了没有人管的空白地带。

  利益多元,容易导致权力越位、阻碍改革。环境问题背后,牵涉行业利益、部门利益、地区利益,利益主体多元,博弈日趋复杂。在实际中,往往是忙种“自留地”,撂荒“责任田”,很大程度上影响了改革进度。

  进入深水区的环保体制改革,就是要解决责任落地难、权责不一致、利益藩篱等问题,就是要敢于啃硬骨头,敢于涉险滩。2015年的生态环保体制改革,充分诠释了这一改革思路,找准了问题的症结所在,抓住了主要矛盾。

  纵观这一年的改革实践,一个突出的特点就是,既强调系统性、针对性和实效性,又注重促进政府、市场、社会共同发力,实现共治、共担、共享。

  党政同责、一岗双责、离任审计、约谈督察、损害追责、垂直管理……这些制度改革,就是要解决责任落地难的问题。对党委政府,以约束为主,约束其盲目决策,约束其滥用权力,督促其履职担责。

  第三方治理、税制绿化,碳交易、排污权交易、绿色金融……这些政策创新,就是要解决市场力量释放不足的问题。对企业,以激励为主,激励社会投资环保,激励企业主动治污,实现绿色转型。

  信息公开、规范参与、鼓励监督、公益诉讼、绿色消费……这些机制探索,就是要解决社会力量发挥不畅的问题。对公众,以鼓励为主,鼓励其以身作则,改变行为习惯,保障其知情权、参与权和监督权。

  通过改革,疾呼了多年而未有进展的体制机制开始浮出水面,阻碍环境保护的利益藩篱逐步得以打破,生态文明制度大厦正在拔地而起。

  为保证制度落地生根,中央还设计了一项颇具威力的制度,就是环保督察和追责制度,致力于从制度层面构建起一个完整的责任链条。

  可以预见,一旦这一责任链条真正建成,没有任何一地的党委政府会成为局外者,没有任何一个相关部门能成为围观者,从而倒逼各级党委政府及其相关部门切实履行环保职责,层层传导压力,最终形成治理环境的巨大合力。

  纵观整个2015年,生态文明建设和环境保护制度改革蹄疾步稳,变化开始出现,效果已经显现。

  ——执法偏软局面正在改变。这一年,各地用足用好新环保法及4个配套办法,按日计罚、查封扣押、限产停产等手段得到广泛实施,致力于改变执法过松、过软状况,敢于碰硬,形成高压态势。

  ——督政发力传导治污压力。这一年,数十个地市政府主要负责人被环境保护部约谈,地方环保部门也启动了这一机制。2016年,省级层面的环保督察巡视也将启动。

  ——联防联控联治扎实推进。这一年,中央审议通过《京津冀协同发展规划纲要》,将生态环保作为三地一体化发展的重点领域率先突破。面对雾霾,区域内城市开展联动应急,同步预警,提前干预。12月30日,《京津冀协同发展生态环境保护规划》发布。

  ——政策绿色化步伐加快。这一年,税制“绿色化”稳步推进,绿色金融服务不断深化,资源价格改革继续深入,生态补偿制度探索建立,排污权交易政策试点推开。

  ——公益诉讼不断取得突破。这一年,最高检积极试点环境公益诉讼,最高法发布关于审理环境民事公益诉讼适用法律若干问题的解释,贵州、山东等15省份受理环境民事公益诉讼案件45件。

  ——环境审计开始试点。这一年,环境保护部在甘肃兰州开展环境审计试点,从环境政策制定、实施、监控和评估全生命周期评价地方政府的环境保护履责成效。在四川绵阳,环境审计与经济责任审计同步推进。

  ……

  纵观世界发展历史,唯改革者进,唯创新者强,唯改革创新者胜。

  一年来,环境保护部组织4次创新大讨论,涉及新法实施、规划编制、环评、监测、污防、执法、基层实践等创新,寻制度之弊,解执行之惑,谋破局之策。

  改革创新,只有进行时,没有完成时。对于生态环保体制改革来说,更是如此。2016年乃至整个“十三五”期间,改革的步伐只能加快,不能放缓。

  正如环境保护部部长陈吉宁强调的那样,“十三五”时期,重中之重的是要改革环境治理制度,提升环境治理能力,把生态环境保护的顶层设计和改革蓝图具体化为路线图和施工图。

  党的十八届五中全会首次将绿色发展纳入五大发展理念之中。今后五年,全面建成小康社会进入决胜期,绿色发展也将进入加快推进期。这五年,同样也是改善生态环境质量的重要窗口期、转折期、攻坚期。

  我们既要坚持目标导向,更要坚持问题导向,以改善环境质量为核心,不断提升环境管理系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平,加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化,确保2020年生态环境质量总体改善。

  处于绿色转型期的中国,生态文明建设的蓝图已经绘就。让我们坚定信心,朝着既定目标,迎难而上,披荆斩棘,破浪前行。

来源:中国环境报